農民集中居住得失

在山東、河南、江蘇、天津等省市，農村房院結合的散居傳統正在加速消失。與之相對應，集中居住，即農民按照政府規劃集中住進樓房，則方興未艾。

農民集中居住，多年前肇始于江蘇等經濟發達省份。目前，各地集中居住的推進速度加快，運作模式也不盡相同。

近日，《財經》記者先后赴山東、河南、江蘇等地實地調查采訪，發現通過集中居住，農民居住環境得到一定改善，所獲公共服務也有所增加。但由此引發的建設用地流轉、農民生產生活保障等問題也日益凸顯。此外，復墾出的土地產權歸屬，及其引發的利益分配問題也亟須厘清。

現行的“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，則成為集中居住的另一助力。依據該政策，農民集中居住后節約的土地指標可轉為城市建設用地。在依賴土地財政的大背景下，地方政府對用地指標的熱情不減。作為最主要利益方的農民，其長短期利益如何得到切實保障是難以回避的現實問題。

應當承認，隨著工業化和城鎮化的發展，農民集中居住趨勢難以逆轉。而就地方政府來說，考慮農民意愿順勢而為，應為正確選擇，以行政手段強推，則為不智之舉。

集中居住潮

集中居住，就是農民搬離原來自家房屋，住進成片的標準化樓房。在各地推行集中居住之前，中國農村的規模、樣態演進緩慢且自然。

熱衷推行此政策的地方越來越多，特別是縣域或鄉鎮經濟發達地區。

諸城是山東濰坊市的一個縣級市，毗鄰青島。106萬人口中雖有80萬農村人口，但縣域經濟綜合實力位列全國百強。

9月中旬，《財經》記者在諸城的集中居住點內看到，高高的塔吊與遠方的平房相映，其下則是在建的樓房，部分集中居住點的開發場面顯得甚為壯觀。

單從外觀看，這里有著和城市外觀雷同、整齊劃一的多層住宅樓，還配有幼兒園、診所、健身器材等公共設施。部分地區的村落就近合并，并冠以農村社區的名謂。

2009年，諸城辛興鎮大楊家莊子村的管恩兵搬離舊宅住進了統一規劃的住宅樓。他家合計240平方米的兩層連體住宅樓建在村邊，內部裝修和城市居民別無二致。

這個居住點用于安置周圍四個村子的農民，計劃建設住宅樓87棟，建成后可供767戶農民入住。這個規模已經超過了四個村子的總戶數。目前，24棟兩層連體住宅樓已建成，五棟多層住宅樓主體已經完工。用于建設這些房屋的土地性質仍為集體建設用地，這意味著這些房屋并不能正常上市交易。

管恩兵和妻子的收入主要靠在本地打工。他們原本在縣城挑選了一套90平方米的樓房，但在得知村里統一蓋樓后改了主意。“花同樣的錢買下的房子面積卻更大，就下決心在村里買樓”。管恩兵夫婦認為，樓房只為自住，土地即使為集體性質也無妨。

吸引他們的還有諸城所倡導的農村社區化服務。所謂農村社區化服務，是指在鄉鎮范圍內，把地域相鄰的幾個村莊規劃為一個社區。公共服務機構設立在社區中心村，設醫療衛生、社會保障、警務、環衛、計生等服務站(室)。到2008年6月底，諸城市共規劃了208個農村社區，涵蓋村莊1257個，并全部投入運行。管恩兵家所住的大楊家莊子村就是辛興鎮大楊家莊子社區的中心村。

農民決定搬進樓房的同時，其擁有的宅基地必須同時放棄，并收歸集體。大楊家莊子社區黨委書記尤廷春表示，該社區的居住點建成后，可節約集體建設用地329畝。

目前，諸城通過停止審批在非中心村建新房、到中心村建房購房給予優惠等政策，引導農民集中居住。截至2010年9月，諸城全市已經有79處農村社區中心村的93個集中居住點開工建設，住宅970棟。在2010年諸城市政府工作報告中提道，全年將完成聚集融合1.2萬戶。

而地處黃河中下游的河南省新鄉市，集中居住聲勢也頗為浩大。享有“中國民營經濟最具活力城市”頭銜的地級市新鄉，醞釀將其所轄3571個行政村，合并為1050個新型社區。第一批列入硬性發展規劃的有329個新型社區，150萬農村人口將遷入其內，目前已啟動建設的社區為263個。

上述329個新型社區主要集中在城郊村、主干道兩側和工業園區、產業集聚區附近。在社區內仿效城市居民小區，建設農民別墅區或高層住宅樓，將幾個村的村民集中到新社區居住，農民原有住房則會被拆除。

按照新鄉的政策，農村社區的房屋和基礎設施比照城市社區建設，但其土地仍屬于集體建設土地，農民也繼續保有耕地。

除山東、河南，江蘇、天津等省市的集中居住熱潮也方興未艾。

上不上樓，是個問題

盡管各地集中居住模式各異，但居住形態的變化對農民來說則仍需適應。

同在諸城，69歲的舜王街道南解留村村民馬洪勛一家現有一套農宅，因其子女在市里上班而購買了商品房。他覺得，再花幾萬元錢買一套樓房既無財力也無必要。

長久以來，中國農村的居住有其特點:以宗族小聚居為依托，以小規模農耕為習慣。從絕對數量上看，農民的平均居住面積大于城市。

記者走訪諸城多個鄉鎮村落發現，收獲不久的玉米、花生等作物就擺放在房前屋后。而牲畜、家禽、農具的擺放也有專門的空間。住進樓房，意味著這一切都要變化。

因此，即便有意購買居住點樓房的農民，他們也表示眼前不會考慮搬過去。

諸城辛興鎮一位齊姓村民認為，能住進樓房當然是好事，“前提是不再種地，但這不太現實。”諸城是國內較早進行農村土地承包經營權流轉探索的地區之一。但目前各鄉鎮流轉的比例并不均衡，多數農民還耕種自家承包地。

各地推行的農村社區化，使得居住形態從分散變為相對集中。農民享受公共服務的活動半徑短了，但社區服務質量與城區比較尚有差距。

農民集中居住原本在城中村和城郊地帶較為常見。“上樓” 往往伴隨著土地性質、農民身份的變化。在城鄉統籌、新農村建設等名義下，部分地方政府將這些場景直接復制到了遠郊的農村。

這些村遠離城市，每戶擁有面積不等的宅基地和若干畝耕地。他們的樓房外觀雖和城市類似，但其土地性質不同，仍歸集體所有。

沒有改變的還有他們的農民身份。在教育、社會保障、醫療等公共服務上，他們還無法和城市居民看齊。

更為重要的是，農民“上樓”的前提條件，就是要退還宅基地，同時，宅基地上的房屋將被拆除。最終，這些被“節約”出來的農村建設用地經過整合后，或用于工業企業用地，或者用于規模農業經營，還有一種方式，是通過復墾后，騰挪出建設用地指標，緩解城市用地緊張。

自1949年以來，中國農村的土地制度屢經變遷。上世紀50年代農村實行初級合作社之前，農民的農用地、房屋和宅基地一直是他們的私有財產。

1962年9月27日，中共中央頒布《農村人民公社工作條例修正草案》，宣布“生產隊范圍內的土地，都歸生產隊所有。生產隊所有的土地，包括社員的自留地、自留山、宅基地等，一律不準出租和買賣”。這是中國農村土地集體所有的開端。

由于農民的房屋建筑在宅基地上，農民實際占有并支配這些宅基地。宅基地作為一種不動產，一直被農民視為自己的家產。

進入上世紀90年代后，土地管理部門給農村宅基地發放了“農村集體建設土地使用證”，進一步確認了農民的宅基地權。事實上，除了不能進入市場公開買賣，宅基地形同私有。

農民的憂慮現實而具體。鄭州大學建筑規劃研究室主任呂紅醫認為，有些新社區出于衛生考慮，不允許養殖牲畜，很多養豬、養雞的村民因此不愿搬遷。

各地政府對外一再強調遵循農民自愿原則，但即使在基層官員看來，農民生活方式的轉變將會是一個漫長的過程。

土地誘惑

農民集中居住涉及的資金投入龐大，各地只能分期投入、循環使用相關資金。較早啟動集中居住的河南新鄉就感受到現實的壓力。

新社區的道路、給排水、供電、供暖等基礎設施，以及社區內的衛生院、中心小學、便民超市等公共服務設施，由地方政府財政出資。新鄉市農村工作辦公室主任劉思江介紹，每個社區根據大小不同，一般要投入500萬元-1000萬元進行基礎設施建設。

照此計算，接下來新鄉全市300多個社區建設中，政府共需投入30多億元。而2009年，新鄉為新型農村社區基礎設施多方籌資，也只投入了3億元。

新鄉市委黨校培訓部主任秦小星認為，集中居住項目較少時，基礎設施的財政投入尚可應付，但更多農民開始搬遷時，政府投資將捉襟見肘。

既然如此，政府熱衷推行集中居住的動力何在?

城市建設需要更多土地，但現有城市土地供應量不足，“缺地”已成為各地方發展的瓶頸。

隨著國家保護耕地力度加大，此前各地濫占耕地擴大建設用地規模的現象得到一定遏制。地方為尋求經濟發展和提升城鎮化進程，只得另尋他途。

而“城鄉建設用地增減掛鉤”政策的施行，則為地方政府提供了契機。所謂“增減掛鉤”，就是指依規劃將城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤，減少農村建設用地規模，復墾出耕地，增加的建設用地指標可以用于城市發展建設。

從2006年開始，國土資源部在山東、江蘇等五個省市推行“增減掛鉤”試點。其中山東一省就爭取到全部183個試點項目區中的66個，位居全國第一。

2008年6月，在總結此前試點的基礎上，國土部頒布《城鄉建設用地增減掛鉤試點管理辦法》。

政策的初衷是集約用土地，促進城鎮化，卻為試點區域提供了用地“活”指標。集體建設用地中，農民擁有使用權的宅基地面積最大。在實施集中居住后，宅基地將退給村集體后加以復墾，在保證耕地面積不減的前提下，騰挪出的土地按照“增減掛鉤”，即可轉為城市建設用地。

受訪的諸城縣鄉兩級政府人士表示，土地指標緊張致使許多新項目不能上馬。諸城當地多為食品加工、紡織等勞動密集型產業，可大量吸納當地勞動力。新項目的投產可以拓展上述能力。

《諸城市土地利用總體規劃(2006-2020年)》顯示，諸城農村居民點面積占城鄉建設用地的70.07%。農村居民點占建設用地比重高，整理潛力大。

2006年，諸城參與“增減掛鉤”試點申報，但最終沒有進入首批試點名單。但此后，作為山東省縣級綜合配套改革試點縣(市)，諸城隨后獲批“增減掛鉤”指標，共計1069畝。

2008年5月，諸城下發文件要求各地“用足用好”國土部“城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤”的政策，逐步擴大掛鉤范圍和規模。節約的土地優先解決中心村建設用地，拆舊建新節省的建設用地指標則由全市統一調配使用。政府謀求建設用地指標的意圖明顯。

諸城市土地儲備中心主任安文豐接受當地媒體采訪時曾表示，農民全部都遷到社區中心村居住，將可騰出8萬畝宅基地。

而河南新鄉市是國土部的“土地增減掛鉤”試點。全市重點區域規劃的329個新型農村住宅社區五年建成后，預計能節約土地近24萬畝，約占原村莊土地面積的47.9%。

如果規劃的千余個農村社區全部完成建設，則可為新鄉新增耕地50萬畝以上。將這些土地復墾，即可通過“增減掛鉤”置換出城市建設用地指標。農村建設用地原本難以直接獲益，但其置換的城市建設用地指標則溢價明顯。

利益得失賬

城鎮化是一個自然的過程，拋開政府引導農民集中居住的必要性不談，農民關心的是自己的利益是否得到保障。

在集中居住過程中，農民放棄了宅基地，最終能夠得到什么?

新鄉對于農民自籌資金到規劃區域建房的，地方政府給予補貼水泥、貼息貸款等優惠，第一批在新社區建房的農民，政府每戶補貼10噸水泥，最高可在當地農業銀行獲貼息貸款5萬元;第二批建房的補貼5噸水泥，最高可獲貼息貸款3萬元。這些貼息貸款給予農民的利息優惠，由政府補貼給銀行。

而山東諸城，遷到集中居住點的農民在原有房屋評估后獲得相應補償。為了調動農民集中居住的積極性，當地還推出“階梯式”補貼。如截至2009年9月30日，建設或購買住宅樓房，每平方米建筑面積補貼建房或購房戶80元-100元;2009年10月1日起，補貼就減至每平方米50元-80元。

諸城大楊家莊子村居民于青山家的宅基地上將建起樓房，他同意搬遷并選了樓房。新房位于一幢五層樓房的第三層，為一套110平方米三居室。加上一個車庫，于青山總共將為新居支付16萬元。除去所獲原有房屋拆遷補償款和新購房補貼外，于家還另需支付約7萬元。

一些農民認為，宅基地和建在上面的房屋皆屬自己的資產，但是政府只對房屋進行補償，對宅基地不給補償或者補償很少，這損害了自己的利益。

集中居住點每平方米1200元-1300元的價格，相較于城市房屋，對農民來說有一定吸引力。但多位受訪農民認為，因為集中居住小區的房產并不能進入房地產市場交易，所以并不急于置換集中居住地的房子。

河南社科院農業發展研究所原副所長李銅山曾有調查，面對十幾萬元房款，新鄉有60%-70%的農民拿不出足額資金。但在基層官員看來，農民在集中居住中并沒有吃虧。他們認為，政府將大量資金投向社區基礎設施和公共服務，能夠改善農民的生活環境和質量，這也應該計入農民的收益之中。

記者采訪中發現，絕大多數受訪農民并不知道自己騰出宅基地后，集體建設用地指標將在何處“落地”。

按照各地政策，這些指標部分就地轉為工業用地，部分轉為城市建設用地，其中蘊含的級差地租，政府將從中獲益。

隨之而來的現實是，已退出宅基地的農民無緣建設用地增減掛鉤所產生的增值收益。

國土部“增減掛鉤”政策要求，建新地塊實行有償供地所得收益，“要用于項目區內農村和基礎設施建設，優先用于支持農村集體發展生產和農民改善生活條件。”但并沒有詳細規定收益如何分配，各試點地區在操作上也不盡相同。

諸城所在的濰坊市實行最低補償制度:異地使用的由居民點整治節余出的增減掛鉤指標每畝不得低于15萬元。該市還鼓勵有條件的地方適當提高補償標準。

周轉指標調劑使用所獲收益返還村集體，但這些收益在村集體中如何使用和分配，目前并不明確。

諸城賈悅、桃林、昌城等鎮多位受訪村民表示，其所在村集體尚未參與或討論過上述資金的分配，農民整個過程的參與性很弱。