反腐機制鏡鑒

一個寬待民主與法治的體制才是反腐制度設(shè)計的基石。如果體制僵化不變通，則國外的先進經(jīng)驗也難以成功移植，反腐的道路只會更艱難、亦會更沉重

一個理想的反腐制度設(shè)計，既要有法律賦權(quán)的獨立、專業(yè)和受監(jiān)督的反腐機構(gòu)體系，又需要民間力量與自由媒體的配合，其基石則是以民主、法治的政體為依托?？少Y借鑒的經(jīng)驗頗多，如新加坡、香港、日本等國家與地區(qū)。它們的一個共同特征是，在透明國際(Transparency International)用以描述各國政府清廉狀況的權(quán)威指標“貪污感受指數(shù)”(Corruption Perceptions Index，下稱CPI)排名中，均名列前茅，這很大程度歸功于其完善且運行良好的反腐機制。

上述國家與地區(qū)在具體的反腐措施上各有不同，或各有偏重，但從遏制腐敗的角度看，其制度設(shè)計和社會環(huán)境亦存在某些基本特征，這包括:都有獨立、實權(quán)、專門的反貪機構(gòu);輔之以相對完善和頗為嚴格的反腐敗法律，法令亦少受政治等其他因素干擾;政治空氣開放而民眾享有廣泛的言論空間;媒體被賦予較大報道自由，成為對反腐機構(gòu)的一個制衡。很顯然，這些可供借鑒的制度資源，正是中國政治體制改革的必經(jīng)之途。

獨立、專業(yè)與被監(jiān)督

新加坡的CPI排名歷來靠前，2009年更憑借9.2的高分位居全球第三位。能獲此殊榮，新加坡反貪污調(diào)查局(下稱調(diào)查局)及該國嚴厲的反腐立法，均功不可沒。

上世紀四五十年代，新加坡一度腐敗橫行，負責(zé)反腐的只是新加坡警方的一個小部門——“反貪污處”。1952年，反貪污調(diào)查局成立，專司打擊、預(yù)防全國的貪污賄賂等行為，彼時編制僅13人，加之相應(yīng)立法未及時跟上，作為有限。

人民行動黨1959年執(zhí)政后，于次年出臺《防止貪污法》，法律與機構(gòu)始相得益彰:機構(gòu)執(zhí)行反腐，而法律成為反腐的“尚方寶劍”。在這部法律的授權(quán)下，調(diào)查局擁有極大權(quán)力，從而在反貪工作中如虎添翼，之后大量腐敗官員被調(diào)查、撤職。

1963年，新加坡政府進一步加強反腐力度，總理公署直接接管反貪污調(diào)查局，局長只對總理負責(zé)。如此一來，反貪局權(quán)力擴大，運作效率提高，真正做到對貪腐厲行“零容忍”。也由此躍升當(dāng)時東南亞一枝獨秀的清廉國家。

中國香港的廉政公署(下稱廉署)就取法于新加坡，并加以改良。

上世紀六七十年代，香港同樣有過腐敗橫行的日子，甚至日常生活中都能清晰感受。1973年，香港總警司戈德伯被發(fā)現(xiàn)涉嫌貪污，卻在接受調(diào)查期間出逃英國，這引來公眾極大憤慨，當(dāng)時的港督授權(quán)成立委員會，徹查此事并探索建立反貪機制。這最終促成了香港在1974年成立獨立的反貪機構(gòu)——廉政公署。香港這才逐漸發(fā)展為世界聞名的廉潔之都。

廉署直屬香港最高權(quán)力核心的殖民地總督，香港回歸后，地位并未下降，直屬特首。其他部門或任何官員都無法干擾其調(diào)查和辦案工作，而且廉署調(diào)查人員享有極大權(quán)力。保障廉署調(diào)查權(quán)的法律主要是《廉政公署條例》《防止賄賂條例》和《選舉(舞弊及非法行為)條例》，三部法例構(gòu)筑成廉署廣泛的調(diào)查權(quán)，使其可以更有效打擊貪腐行為。

在機構(gòu)組成和運行機制上，廉署最引以為傲的是調(diào)查、教育、防止“三管齊下”的綜合治貪策略。廉署現(xiàn)在人員編制1200余人，分屬三大部門。其中執(zhí)行處具體負責(zé)肅貪，接受市民舉報，并對存在貪污嫌疑的人員展開調(diào)查，是最大的實權(quán)部門。

香港2009年的CPI得分為8.2，清廉程度排在全球第12位。

為防止廉署因權(quán)力太大而“東廠化”，在制度設(shè)計上，還包括巨細無遺的監(jiān)督機制。如對廉署的監(jiān)督包括行政、司法、公眾、媒體等各方，還有廉署自設(shè)的內(nèi)部監(jiān)察組織等，它們的存在讓廉署工作人員在高效反腐的同時，難以濫用權(quán)力。

具體而言，廉署須向行政長官負責(zé)，并向行政會議匯報工作，這是從行政上的限制和監(jiān)督。立法會可以賦予廉署權(quán)力，同樣也可以將相關(guān)權(quán)力撤銷，并可就廉署政策與經(jīng)費使用等問題對其質(zhì)詢。為防止廉署濫用權(quán)力的另一個制度設(shè)計，是調(diào)查權(quán)與檢控權(quán)分離。廉署可使用廣泛的權(quán)力進行調(diào)查，但是否對嫌疑人檢控則取決于律政司。而且廉署的權(quán)力也受到司法監(jiān)督，行使特定權(quán)力時，須征得法庭準許。此外，還有行政長官任命的四個咨詢委員會，以及廉政公署事宜投訴委員會對廉署進行監(jiān)督。

民間與媒體的合力

在2009年的CPI排名中，日本位列全球第17位，亦是亞洲最清廉政府之一。

該國司法機構(gòu)同樣獨立于國會和政府，能做到獨立調(diào)查和辦案。東京、大阪等城市的地方檢察廳設(shè)立的，擁有獨立調(diào)查權(quán)的特別搜查部(簡稱特搜部)，在日本司法機構(gòu)中，專門負責(zé)調(diào)查、偵辦巨額逃漏稅、經(jīng)濟犯罪、公務(wù)人員貪腐瀆職等案件。

從立法層面看，支持日本反腐體制的法律規(guī)章包括《國家公務(wù)員管理法》《國家公務(wù)員倫理法》《國家公務(wù)員倫理規(guī)程》，對公務(wù)員的行為進行了詳細規(guī)范，對各種違規(guī)違法行為都做出了相應(yīng)的懲罰規(guī)定，甚至對公務(wù)員與利害關(guān)系方的交往、就餐、接受其饋贈和禮金等都有嚴格限制。

在日本政壇，政商之間關(guān)系緊密，政界腐敗問題歷來層出不窮，且集中出現(xiàn)在政治獻金等問題上。因此，日本高官在從事政治活動時，接受和使用政治資金都受《政治資金規(guī)正法》的嚴格管制。盡管如此，日本政壇還是爆出多起重大政治丑聞，最近的例子就是日本民主黨前干事長小澤一郎。

2004年，小澤的資金管理團體“陸山會”，花費數(shù)億日元，在東京買下一塊地皮，卻未按規(guī)定將這筆交易記錄進當(dāng)年的政治資金收支報告中。2010年1月，小澤因此事受到東京地方檢察廳傳訊，其手下的秘書，更有多人被逮捕;10月4日，東京第五檢察審查會宣布，就小澤一郎的資金管理團體“陸山會”購買地皮一案，贊成起訴小澤。此事至今仍未平息。

日本眾多腐敗案件所以能暴露在光天化日下，媒體和在野黨的監(jiān)督貢獻良多。日本高官所受監(jiān)督可謂“細致入微”，官員們的行蹤與行為常受媒體無所不在的關(guān)注。他們還須每年申報財產(chǎn)，稍有不慎就會被媒體或在野黨抓住把柄，施以致命一擊。

不論政治體制如何先進、制度有多完善，總會存在陽光照不到的黑暗角落，這些制度的死角，只能依靠享有充分自由的媒體和公眾的監(jiān)督。

比如，法治完備、反腐嚴厲如香港、美國者，也難免有貪腐案件發(fā)生，而其中很多皆因媒體挖掘才得以大白于天下。“水門事件”中，《華盛頓郵報》通過堅持不懈的調(diào)查和挖掘，一舉奠定了媒體監(jiān)督政府導(dǎo)致總統(tǒng)下臺的經(jīng)典案例。

反腐成敗在于政改

美國杜克大學(xué)終身教授、臺灣清華大學(xué)政治系教授史天健指出，從不同國家民意調(diào)查結(jié)果來看，厭惡貪官和不信任政府之間，并不存在強烈相關(guān)性。比如，“水門事件”曝光后，美國民眾對執(zhí)政黨十分抗拒，甚至有人哀嘆“美國民主瀕臨毀滅”。但后來民意調(diào)查卻發(fā)現(xiàn)，美國人對政府的信任下降，主要是針對政府官員，而非整個制度。

反腐敗，需要執(zhí)政者的決心與智慧。中國臺灣在2009年透明國際的“貪污感受指數(shù)”排名中遠遠領(lǐng)先于內(nèi)地。臺灣的反腐機制并不見得足夠完備，卻有施明德和“紅衫軍”，將陳水扁拉下馬。這很可能歸功于島內(nèi)的民主氣氛和傳統(tǒng)。

盡管如此，今年島內(nèi)爆出多名司法官貪腐、警察與黑道結(jié)交等丑聞后，臺灣領(lǐng)導(dǎo)人也已走出反腐之關(guān)鍵一步。馬英九在7月20日宣布，將設(shè)立“廉政署”，專司反貪?！傲稹睂㈦`屬于“法務(wù)部”，擁有強制調(diào)查權(quán)，其調(diào)查員視同司法警察，并可接受檢察官指揮辦案。未來的臺灣“廉政署”會如何運作、效果如何，尚有待觀望，卻值得期待。

思考反腐敗問題，不論從何種角度，尋尋覓覓之下，終會發(fā)現(xiàn)，問題的邏輯起點還是落在體制上。一個寬待民主與法治的體制才是反腐制度設(shè)計的基石。如果體制僵化不變通，則國外的先進經(jīng)驗也難以成功移植，反腐的道路只會更艱難、亦會更沉重。