土地利益分配求變

征收條例的出臺有待于《土地管理法》重修以解決包括集體所有土地在內的土地利益再分配難題，亦有待于決策層改變當前經濟發(fā)展模式的決心

與“強拆”“血拆”一起，拆遷變法一直盤踞在輿論的風暴眼中。

“我們正日以繼夜、馬不停蹄，以完成征收條例的立法工作。”2010年10月20日，國務院法制辦相關部門負責人對《財經》記者說。這里提到的“征收條例”即《國有土地上房屋征收與補償條例(征求意見稿)》，是飽受輿論質疑的《城市房屋拆遷管理條例》(下稱拆遷條例)的替代性草案。

征收條例已于今年1月29日公開征求意見。國務院法制辦網站顯示，一個半月內，公眾即提交意見6.5萬余條，堪稱收到意見最多的行政法規(guī)草案。但自此之后，國務院法制辦便不再公開立法進程。

司法實務界卻一直在行動。10月18日，一場主題為《不動產征收征用管理法》的立法研討會召開。會上，北京市才良律師事務所律師王才亮公布了由其執(zhí)筆的《不動產征收征用管理法(立法建議稿)》(下稱立法建議稿)，稱將以人大代表議案形式提交全國人大，以期推動列入立法計劃。

民間的激情，反襯著立法機關的沉默。據《財經》記者了解，征收條例立法工作長期沉默的背后，原因殊為復雜。一方面，征收立法之前有待重修《土地管理法》以解決包括集體所有制土地在內的土地利益分配格局;另一方面，亦有待決策層對經濟發(fā)展模式轉型的決心，改變包括土地財政、“大拆大建搞發(fā)展”在內的發(fā)展思路。

“如果中央政府不下決心，有關拆遷變法的爭議、討論還會繼續(xù)下去。”北京大學法學院副院長沈巋認為。

這樣一部行政法規(guī)，集朝野上下對公平正義的期待于一身，其重難負。

民間立法激情

王才亮執(zhí)筆的立法建議稿共57條，分總則、不動產征收征用權限、不動產征收征用程序、補償、法律責任和附則等六章，對公共利益、政府角色、補償標準、司法救濟渠道等關鍵議題無一回避。

其中何謂“公共利益”為關鍵之重，關系到征收征用的正當性界限，亦面臨最大爭議。立法建議稿將公共利益界定為“社會不特定的多數人所能享有的利益”，并采取排除法，規(guī)定“凡為特定的人群所能享有的利益或是能獲得商業(yè)利益的，均不能視為公共利益”。

為此，在原有的征收二要件“為了公共利益的需要”“依照法律規(guī)定的權限和程序”的基礎上，該稿提出第三個要件:“在且無其他方法替代的情況下”，以期保護公民的財產安全。

要保障非因“公共利益”不得實施征收征用，關鍵是如何界定政府角色。立法建議稿區(qū)分了“征收、征用決定人”和“征收、征用實施人”，前者是作出征收決定的政府或者其他國家機關，后者是取得不動產征收征用許可或者受征收征用決定人指派，具體負責征收征用的地方政府和其他單位。以此，立法建議稿力圖清晰化地方政府在征收過程中的曖昧角色。

作為一項制度創(chuàng)新，立法建議稿規(guī)定國務院設立專門的不動產征收征用行政主管部門，對全國不動產征收征用工作實施監(jiān)督管理，在抑制地方政府強拆沖動的同時，促進國家對不動產實施統(tǒng)一的管理。

補償標準一直以來就是征收條例立法中的又一關鍵議題。對此，立法建議稿規(guī)定的原則是“補償足額，安置合理”。為了保證補償安置方案的制定公開、公平、公正，立法建議稿要求征收人“依據調查結果、房地產價格并征求被征收人的意見，擬定補償安置方案”;并須征得三分之二以上被征收人同意后，報政府批準后予以公告。

據王才亮觀察，2001年之后的工業(yè)拆遷往往導致企業(yè)的倒閉，一定程度上使得政府更為依賴土地財政。為此，立法建議稿規(guī)定:“征收征用企業(yè)的房屋、設備及其他不動產，其補償安置的最低標準是，足以使被征收、征用企業(yè)恢復到征收、征用前的生產經營水平。”

此外，立法建議稿還特別強調了司法機關的作用，取消了行政機關的強制執(zhí)行權，轉而限定為“征收人可申請人民法院強制執(zhí)行”。鑒于司法機關在強拆事件中常常不作為的現狀，立法建議稿要求對拆遷糾紛案件提高審級，以克服地方干預。

除才良律師事務所外，還有更多的民間機構對征收立法抱有熱情。9月12日，在“城市房屋拆遷管理條例的修改與完善”研討會上，北京盛廷律師事務所主任楊在明宣布，該所將于近期推出一部《不動產征收與拆遷補償法(建議稿)》。

同時，一個由京華律師事務所管委會主任秦兵領銜的起草小組，亦在醞釀一部《不動產征收征用法(建議稿)》，同樣計劃以人大代表建議案形式提交全國人大。據秦兵介紹，立法思路主要在于“保護公民反抗強拆的權利”。

立法機關的靜默

對于來自實務界的這些立法建議稿，曾為修改拆遷條例上書國務院的北大五學者中的沈巋、姜明安和王錫鋅皆稱“很有意義”。

在北京大學法學院副院長王錫鋅看來，實務界律師了解一定的實際情況，立法建議稿是他們推動立法努力的集中表達。這將在兩個層面產生影響:一是引導觀念，將現實問題概念化，凸顯其必要性;二是完善制度建設，為未來制度改革積累資源。

“其核心價值在于，這些立法建議稿再次將此事放上公共議程表，使之在輿論和立法者心中保持熱度。”王錫鋅稱。

在他看來，1月29日征收條例公開征求意見之后，立法機關應整理、分析和研討征求所得意見，與此同時就進入了一段靜默期。由于靜默時間過長，公眾難免產生了疑慮。某種程度上，實務界提起諸多民間建議稿，就是民眾焦慮感的體現。

據王錫鋅介紹，征收條例在征求意見之前，因為成都“唐福珍自焚事件”和北大五學者上書事件的推動，國務院非常積極，因此征求意見稿很快出臺，并迅速對外公布。但隨著輿論熱度的降低和工作的進展，立法機關和民意的溝通驟減。

“立法機關應當有序釋放信息，將立法進展到哪個階段，正在解決哪些問題，及時告知民眾。”王錫鋅稱。但在立法程序上，目前還存在民意和官方的斷裂層，雙方并沒有一個良好的溝通渠道。

曾任上海市人大法工委主任的上海社科院研究員沈國明介紹，目前立法機關在聽取意見方面，采用較多的形式是座談會。座談會上的意見對修改法律草案作用很大。沈國明建議，今后在確定出席對象時，可以再增加報名環(huán)節(jié)，使得部分座談會符合聽證會的要件，這也有利于聽證會平常化。

土地修法期待

沈國明同時認為，無論學者還是實務工作者，對于一個問題的總體把握，與主事的行政機關之間存在著一些差距:“一方面因為政府運作過程中的信息不對稱，另一方面對于整個社會的運作、制度構建，非行政的人員和機構不可能像專業(yè)行政人員一樣熟稔。”

沈巋同樣提到，民間建議稿所考慮、所要解決的問題，國務院法制辦方面亦早有考慮。但征收條例遲遲沒有下文，確因存在較大的阻力和爭議，同時還有著更為復雜的背景。

事實上，近年來尤其是近期“強拆”“血拆”四起，拆遷引發(fā)的矛盾和沖突已成為社會不穩(wěn)定的主要因素。王才亮執(zhí)筆立法建議稿的動因亦與此相關，“在國務院信訪室，拆遷引起的案件占40%;到住建部上訪的，70%是拆遷引起的。”

對此，王才亮稱，“房子拆遷不足以揭示強拆行為，強拆的本質是土地財政問題，是土地重新使用的利益分配。”

沈巋認為，在土地財政、“大拆大建搞發(fā)展”的經濟模式下，地方官員的政績與之掛鉤，不僅不會思變，反而會成為變法的阻力。因此，決策層是否已下定決心改變當前的經濟發(fā)展模式，是征收條例出臺的關鍵因素之一。

正是因為行政法規(guī)不足以解決土地利益再分配問題，民間實務界才將關注焦點指向“不動產征收”而非僅僅“國有土地上房屋”。

這種思路亦與立法機關不謀而合。據接近國務院法制辦的人士介紹，目前拆遷糾紛頻發(fā)的主因是土地利益再分配，而非拆遷行為。與此同時，近年來，多數拆遷糾紛發(fā)生在集體所有制土地上，而非國有土地上。因此，征收條例本身無法解決拆遷困境，惟有和《土地管理法》一起配套出臺。

根據全國人大常委會2010年立法工作計劃，新《土地管理法》草案將于今年12月由國務院提請全國人大常委會首次審議。上述人士透露，新的草案將在土地制度尤其是集體土地征收征用方面有大的突破。

據《財經》記者了解，2010年7月，在國務院法制辦舉辦的一次研討會上，新《土地管理法》和征收條例即被放在一起，與會人士集中討論了集體所有制土地及其上房屋的征收征用問題，包括補償標準、失地農民的后續(xù)保障等。

共識已然形成:拆遷變法有待于整個土地、房屋管理體制的變革，并非單單一部征收條例可以解決。下一步應始于《土地管理法》重修。