臺(tái)灣“廉政署”待產(chǎn)

近半年來，在臺(tái)灣島內(nèi)貪腐案件頻發(fā)、權(quán)錢勾結(jié)頑疾經(jīng)久難愈、民眾怨憤不斷上漲的背景之下，臺(tái)灣地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人馬英九終于下定決心結(jié)束多年來的爭論，正式建立專門的“廉政署”，清理政風(fēng)。

繼馬英九7月宣誓將設(shè)立“廉政署”之后，9月底臺(tái)當(dāng)局又頒布《廉政署組織法》，緊鑼密鼓地展開“廉政署”的創(chuàng)建。該署有望在明年1月成立。這將是臺(tái)灣首度成立專門針對政府及公共部門貪腐的司法緝查機(jī)構(gòu)。

臺(tái)灣“廉政署”的組建，無疑在很大程度上以香港、新加坡等地專門的反腐肅貪機(jī)構(gòu)為模本。此機(jī)構(gòu)的籌建，或許將為中華文化圈內(nèi)的政府反腐機(jī)制構(gòu)建樹立新的樣本。

反貪形勢所迫

根據(jù)《廉政署組織法》，該署的人員編制將為400人，并于明年1月開始訓(xùn)練第一批“廉政人員”。

臺(tái)灣“法務(wù)部”官員表示，“廉政署”直屬于“法務(wù)部”，還將首創(chuàng)“駐署檢察官”機(jī)制，建立檢察官先期介入偵查的辦案模式，由各地“檢察署”派遣檢察官進(jìn)駐“廉政署”，直接指揮廉政官及相關(guān)司法警察偵辦貪瀆案件。當(dāng)局稱，這樣經(jīng)由多重過濾查證機(jī)制，可精準(zhǔn)掌握犯罪證據(jù)，提升辦案效率。

此前島內(nèi)并非沒有貪腐案件糾察機(jī)構(gòu)，如諸多政府機(jī)構(gòu)均設(shè)有“政風(fēng)處”。之所以要在這些機(jī)構(gòu)之外，再獨(dú)立成立這一直接隸屬于最高監(jiān)察機(jī)構(gòu)“法務(wù)部”的肅貪機(jī)構(gòu)，主要還是由于過去十年里，臺(tái)灣政府官員腐敗風(fēng)潮愈演愈烈，單憑舊有機(jī)制已無法有效抑制。

近十年來，以臺(tái)灣地區(qū)前領(lǐng)導(dǎo)人陳水扁為首的政治腐敗聞名國際。美國《時(shí)代周刊》曾以“貪婪之島”形容臺(tái)灣，去年香港的一份政治評比調(diào)查甚至指出，臺(tái)灣的清廉程度尚不如大陸，這更讓臺(tái)灣民眾深感羞愧。

兩年前，陳水扁成為臺(tái)灣第一個(gè)被起訴的前“總統(tǒng)”，同受起訴者包括“第一夫人”吳淑珍等13人，長達(dá)208頁的起訴書首度揭開臺(tái)灣金權(quán)政治的面紗。這位三級貧戶出身的前領(lǐng)導(dǎo)人總共動(dòng)用126個(gè)賬戶洗錢，涉及的銀行幾乎遍布全球，僅不包括澳大利亞與非洲的銀行。在多位金融機(jī)構(gòu)總經(jīng)理與財(cái)務(wù)長的幫助下，陳家利用海外賬戶所洗的金額，臺(tái)灣媒體估計(jì)超過30億元新臺(tái)幣(以下貨幣單位皆為臺(tái)幣)。

分析臺(tái)灣貪腐的歷史結(jié)構(gòu)，研究威權(quán)體制的臺(tái)灣政治大學(xué)中山科學(xué)與人文研究所教授王振寰認(rèn)為，國民黨后期的政治分配是所謂的“黨國資本主義”，直到今年，官方占有的資源相當(dāng)于全臺(tái)前30大民營企業(yè)一年的營業(yè)收入，可供執(zhí)政黨指派酬庸的“國營企業(yè)”董事，每年的總薪酬就達(dá)160億元。

在過去的國民黨執(zhí)政時(shí)期，國民黨以黨營事業(yè)、中華開發(fā)銀行等機(jī)構(gòu)為中心，與本土資本家、地方政客結(jié)盟，并巧妙維持各大財(cái)團(tuán)家族的勢均力敵，建立起以黨為中心的恩惠體系。而民進(jìn)黨在執(zhí)政后，為穩(wěn)固政權(quán)，搶下了原本屬于國民黨體系的資本家與地方派系，創(chuàng)造了自身的恩惠體系。而且，由于走向意識形態(tài)掛帥的“獨(dú)統(tǒng)動(dòng)員”，民進(jìn)黨內(nèi)的民主力量消失，缺乏制衡與監(jiān)督，最終導(dǎo)向全黨大權(quán)集于總統(tǒng)一身的結(jié)果。

自陳水扁的“第一家庭”以下，民進(jìn)黨權(quán)貴貪腐弊案層出不窮，如司法黃牛案、SOGO股權(quán)案、水餃賣官案、臺(tái)開案、高捷案、臺(tái)糖案、股市禿鷹案、臺(tái)鐵采購案、ETC采購案、北投纜車案、南科減振案、詐領(lǐng)健保費(fèi)案、自主衛(wèi)星計(jì)劃采購案、故宮改建工程案、八年八百億水利工程案、大崗山監(jiān)控設(shè)備工程案等，不勝枚舉。涉案單位包括“總統(tǒng)府”“行政院”“交通部”“內(nèi)政部”“經(jīng)濟(jì)部”“國科會(huì)”“金管會(huì)”及若干“國營”事業(yè)，涉案者的層級從“總統(tǒng)”“院長”“部長”“次長”“立委”直至國營企業(yè)的董事長。

多元策略促廉政

執(zhí)政者貪腐不僅敗壞政風(fēng)，也使全民受害。根據(jù)國際貨幣基金組織(IMF)經(jīng)濟(jì)學(xué)家毛羅(Paolo Mauro)的“千分之三”理論，當(dāng)其他條件相同時(shí)，政府清廉度每提高一分，人均收入增長率即增加千分之三。

據(jù)計(jì)算，今年臺(tái)灣的清廉指數(shù)為5.7分，香港則為8.3分，若臺(tái)灣趕上香港的水平，則臺(tái)灣每年人均收入可增加3800元。

“廉政署”建設(shè)，也與馬英九政府的聲望有莫大關(guān)系。2008年馬英九能贏得選舉的重要原因，就是他的清廉形象。在競選中，他也一再強(qiáng)調(diào)，要尋回蔣經(jīng)國時(shí)代的清廉政治和風(fēng)氣，讓公務(wù)員“不能貪、不會(huì)貪、不敢貪”。然而兩年多來，他個(gè)人雖清廉自守，足為全臺(tái)表率，但并未見到整飭政風(fēng)的具體成效，因而各類民調(diào)不斷反映出大眾對于腐敗問題的不滿。

與此同時(shí)，黑道與金權(quán)的政治勾結(jié)也未能斬草除根。從去年起，臺(tái)灣陸續(xù)爆發(fā)軍中工程弊案以及將官“新臺(tái)幣換星星”的買官傳聞。據(jù)統(tǒng)計(jì)，未達(dá)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)便得以晉升將軍的人，多達(dá)124名。今年6月，臺(tái)中黑道互爭地盤，一名黑社會(huì)頭目被槍擊，事發(fā)時(shí)受狙擊的黑社會(huì)分子正好在招待五名高階警官。如此“黑白共治”引爆民怨，一度沖擊年底臺(tái)中選情。

緊接著在7月，臺(tái)灣“高等法院”法官被查出史上最大規(guī)模的集體受賄案，引起輿論嘩然，從而讓馬英九下定決心，仿效香港成立“廉政署”，并批準(zhǔn)“司法院長”賴英照辭職，嚴(yán)厲整頓風(fēng)氣。

目前正在“行政院”審查的《廉政署組織法》中，明確規(guī)定廉政署的職責(zé)包括擬定與推動(dòng)廉政政策、貪瀆預(yù)防、政風(fēng)監(jiān)督等。

同時(shí)，為避免“廉政署”“東廠化”，異化為政府監(jiān)控和打壓對手的工具，當(dāng)局亦設(shè)置了外部監(jiān)督機(jī)制，成立“廉政審查會(huì)”，遴聘社會(huì)上具有公信力的法律、財(cái)經(jīng)、工程等領(lǐng)域?qū)W者及業(yè)界代表11人-15人，針對受社會(huì)輿論質(zhì)疑的案件，進(jìn)行事后審查監(jiān)督。

擬議中的這一體制與新加坡的制度不同，其并非建立直接隸屬于最高領(lǐng)導(dǎo)人的廉政署。對此，臺(tái)灣“法務(wù)部”官員解釋說，臺(tái)灣刑事訴訟制度以檢察官為偵查主體，而檢察機(jī)關(guān)隸屬于法務(wù)部，因此在法務(wù)部下設(shè)“廉政署”，并調(diào)派檢察官進(jìn)駐，既具有超然的獨(dú)立性，在橫向聯(lián)系上也更有效率，若設(shè)于“總統(tǒng)府”、“行政院”或“監(jiān)察院”之下，則不免會(huì)打亂臺(tái)灣的刑事訴訟體制。

同時(shí)臺(tái)灣的反腐制度建設(shè)并非只包括“廉政署”的組建。臺(tái)灣還參照國際反貪潮流，搭配推出“廉政建設(shè)行動(dòng)方案”。這一方案不采用“肅貪、防貪”的二元思維模式，而改采用“透明國際”倡議的所謂“國家廉政體系”概念，即以多元策略整合各部門力量，提升政府廉政水平。

具體的措施包括，在《貪污治罪條例》中增訂“不違背職務(wù)行賄罪”，增修《公職人員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》《公職人員利益沖突回避法》等陽光法案，研修“旋轉(zhuǎn)門條款”以避免利益沖突和杜絕利益輸送，修正《政府信息公開法》，增強(qiáng)政策實(shí)施與政府采購的透明度，以及政府檔案的開放程度，如此等等。

質(zhì)疑與黨爭

島內(nèi)對于是否應(yīng)創(chuàng)建專門的“廉政署”，已進(jìn)行了經(jīng)年累月的討論，其間不免夾雜不同政黨的政治斗爭。歷史上倒是民進(jìn)黨的陳定南在任“法務(wù)部長”時(shí)曾提議設(shè)立“廉政署”，但被國民黨在“立法院”封殺20多次。

而此次“廉政署”建設(shè)的新動(dòng)議，雖引起民眾期待與關(guān)注，也有人投以懷疑的目光，并再次與島內(nèi)兩黨之爭糾纏在一起。

一個(gè)引起質(zhì)疑的問題是:目前臺(tái)灣查辦賄選、經(jīng)濟(jì)犯罪與政治安全案件的專責(zé)機(jī)構(gòu)是“調(diào)查局”，“廉政署”的職權(quán)是否與該局相重疊，有疊床架屋之嫌?“法務(wù)部”官員回應(yīng)道，將來“廉政署”將專責(zé)辦理公共部門的肅貪案件，與調(diào)查局相配合且有明確分工，構(gòu)成“交叉火網(wǎng)”，降低犯罪死角。但這并不能打消人們對于兩個(gè)機(jī)構(gòu)有可能相互排擠、爭功諉過的疑慮。而媒體、政論家與公眾提出的一個(gè)更根本性的質(zhì)疑是，肅貪倡廉關(guān)鍵在于決心大小，而非組織數(shù)量。

現(xiàn)有的“調(diào)查局”“特偵組”等具有同樣強(qiáng)的查案能力，但“調(diào)查局”長期以來淪為最高掌權(quán)者的禁臠，民眾對于“選擇性辦案”的批評不斷，前“調(diào)查局長”還主動(dòng)向陳水扁通風(fēng)報(bào)信，透露其洗錢貪污案的重要信息。而“檢察總長”則被爆出與貪污案重要證人共享奢華宴請。民眾又如何相信一個(gè)同樣架構(gòu)下的新機(jī)關(guān)，能有愿與權(quán)貴絕緣的魄力與決心呢?

臺(tái)灣擬設(shè)立的“廉政署”不像香港、新加坡的類似機(jī)構(gòu)那么獨(dú)立，且隸屬于近年來形象不佳的“法務(wù)部”，且由聲名不好的檢察官指揮，這也讓“廉政署”是否是假戲真做的新政治花瓶”，成為政黨間激烈交鋒的話題。

在野黨民進(jìn)黨批評說，如果司法界沉疴已久的官官相護(hù)問題不解決，“廉政署”不過是在弊病叢生的司法體系之中，另一頭披著羊皮的司法怪獸。

民進(jìn)黨還批評國民黨說，若要從根源上改革司法風(fēng)氣，首先應(yīng)該回溯自清，把早期“黨國”體制下公私不分、塵封遮掩的財(cái)產(chǎn)攤在陽光下，歸還社會(huì)，才足以表示誠意。民進(jìn)黨由此認(rèn)為，馬英九的此番規(guī)劃，僅是為年底五都選舉的泛藍(lán)選票考慮。

但盡管存在種種疑慮，“廉政署”依然廣受期待。

近年來在多項(xiàng)跨國與地區(qū)清廉指數(shù)評比中，臺(tái)灣表現(xiàn)不佳，在一些指標(biāo)上落后于大陸。貪腐問題已成為臺(tái)灣民眾心頭大患，輿論因此希冀“廉政署”的成立至少能對懲治腐敗發(fā)揮微功。