我們需要什么樣的地區發展戰略

地區發展戰略的實施以及隨之而來的財政轉移支付，在短期內是分蛋糕的行為，將資源從東部轉移到內陸地區，通過增加投資的方式促進了內陸地區短期的經濟增長，然而長期來看卻產生了結構性變化，并可能有損于經濟的潛在增長

中國目前還僅存的一些原生態自然資源都在西部地區。如何在經濟發展與保護脆弱生態之間進行權衡，是否經濟發展就一定與生態保護之間沖突呢?

追求地區平衡發展是中國各屆政府的主要目標之一，1999年實施的西部大開發計劃正式從全國的角度來促進內陸地區的發展，在第二個十年的起始階段，中央幾乎延續了之前的政策模式，通過加大財政轉移和直接投資的方式促進西部的發展，十年之后應該足以衡量這種戰略的作用了。 到了2000年之后，中央將西部大開發的政策推廣到除東部沿海之外的其他地區，中部和東部地區都在不同程度上分享了特殊政策的優待，這種模式實際上是部分運用行政手段替代市場手段，政府通過財政體制將經濟收益從發達地區轉移到欠發達地區，這樣的地區發展戰略是否在“分蛋糕”的同時做大了蛋糕呢?

地區發展戰略的現狀

僅僅就財政轉移支付而言，西部12省份所獲得的轉移支付占全部轉移支付的份額從1995年的33％上升至2001年的38％，中部地區目前的份額也上升至36％，兩者相加已經超過75％，如果剔除掉分稅制改革中給予東部的稅收返還，這一比例會更高。實際上目前中央財政收入的一半以上是直接用于地區性的轉移支付，除此之外，中央還通過大型的直接投資項目援助內陸的發展，給予內陸地區更多的經濟優惠政策和稅收優惠政策鼓勵產業轉移。

這些措施的效果至少應該從下面三個方面進行評價。

首先是收入差距。不管政策的初始目標是否直接針對收入差距，提高內陸地區的經濟發展水平肯定是一個主要目的，中國的基尼系數自1985年以來就一直在擴大，并沒有因為西部大開發的戰略有所調整。如果以GDP來衡量經濟發展水平，以居民收入衡量生活質量的話，兩者都沒有縮小的趨勢，西部和中部的GDP占全國的份額一直在下降，分別從1980年的20.24％和29.62％下降到2006年的17.14％和23.19％，城鎮居民可支配收入最富裕的省份與最貧窮省份之間的差距也從1998年的2.2倍擴大至2.4倍。內陸地區并沒有因為地區戰略而增長得更快。

其次是公共服務均等化。轉移支付中的財力性轉移支付一般都立足于公共服務的均等化，還有一些專項轉移支付也是針對公共服務均等化，如義務教育中的“兩免一補”中，內陸地區該項支出的一半以上由中央承擔，并且新增的專項轉移支付全部投資在教科文衛、社保和支農等領域。這些政策在一定程度上緩解了地區間公共服務數量上的差距，如小學師生比從1998年的2.07倍下降至2.02倍，但是公共服務質量的差距卻在擴大，內陸地區在教育、醫療方面的質量遠遠落后于沿海地區，這種質量差距的擴大也直接導致了高端的人力資源從內陸向沿海遷移。

最后是市場化建設。中國的地區分割一直很嚴重，各省內部都形成相對雷同的產業結構，省區經濟就是一個個相對獨立的“經濟”。各地區為了留住本地資源開展“資源戰”，限制本地資源流出本省，同時通過限制外地產品流入保護本地市場。這種分割市場的行為導致國內市場零碎化，不利于大企業的形成，市場本身的規模經濟和隨之而來的分工演化也沒能有效地得到發揮。

如何將分割的市場進行整合是擺在中央政府面前的難題。分割市場的動機是為了通過維護本地經濟發展來獲得更多的財政收入，于是增加對這些地區的轉移支付是一個可行的辦法。根據我們的研究，目前的市場分割程度降到80年代的1／4，其中一個主要貢獻是中央政府增加的轉移支付，要想獲得這些轉移支付，地方政府必須要配合中央的政策。

地區發展戰略帶來的新難題

地區發展戰略的實施以及隨之而來的財政轉移支付，在短期內是分蛋糕的行為，將資源從東部轉移到內陸地區，通過增加投資的方式促進了內陸地區短期的經濟增長，然而長期來看卻產生了結構性變化，并可能有損于經濟的潛在增長。

其一，長期的經濟增長可能因此而受損。根據我們以往的研究，我們發現一個地方如果越依靠中央的財政轉移支付，這種轉移支付會增加當地的投資規模，在前6年內都會對當地的經濟增長有正向的促進作用，但是從第7年開始出現負面作用，如果將時間跨度拉長到30年，那么轉移支付對經濟增長的累積作用是負的。

更加值得注意的是，與全國平均水平相比，如果轉移支付是給予西部地區，長期累積負面作用會更大。這種負面作用主要是因為轉移支付削弱了中央和地方之間的分權結構，財政轉移降低了地方政府發展本地經濟的激勵，地方政府完全可以通過向上級政府索要的形式來維持本級政府的開支，西部一些省份所獲得的財力性轉移支付甚至是本地財政收入的十幾倍。

同時，政府支出的增加勢必會對私有經濟產生擠出效應，經濟效率因此降低，即使是投資在基礎設施這樣的公共品上，也不一定就能促進經濟的增長，中國內陸的公路投資已經超出當地經濟發展的需要。

其二，過度依賴于轉移支付來促進內陸經濟增長的方式會降低地方政府的行政效率，造成“吃飯財政”的困境。中國地方的冗員問題一直困擾著決策層，很多地方完全就淪為吃飯財政，特別是在農業稅減免改革之后，縣級及以下財政經常是入不敷出。1998年的政府機構改革曾經在一定程度上減緩了冗員問題，但是隨著地區發展戰略的實施，中央給予內陸地區龐大的財政轉移，地方財力的充實也擴大了地方財政供養人口的能力。

我們的研究發現隨著地方獲得的財政轉移支付的增加，不僅僅本級政府的支出規模隨之上升，地方政府的機關人數也會上升，2002年政府機構規模的反彈也與地區發展戰略有關。政府規模膨脹的危險在于地方政府會陷入一個“吃飯財政”的困境，但是通過轉移支付的形式緩解的同時又為下一個困境埋下隱患，陷入一個惡性的循環。

其三，通過行政手段將產業轉移到內陸地區，會帶來新的環境污染問題。中國是一個西高東低的地勢，全國幾大水系的源頭都在西部，并且原生態的自然資源也基本在西部，但西部的生態是非常脆弱的。地區發展戰略一般都鼓勵產業轉移，通過優惠的稅收政策和土地政策吸引企業內遷，同時沿海地區由于地價和勞動力成本都上升，企業的生存空間有限，很多企業也在這一輪過程中轉移。但是優先轉移的是那些高污染、高能耗的企業，這些企業不管是在哪個地區都會產生很多污染，但是相同的污染水平在東部地區要稍稍好于西部地區，西部地區的污染會使得整個水系受到影響，同時由于受山脈的阻礙，空氣污染所產生的影響也更大，這些都會使得未來的治污成本上升，并且會對西部脆弱的生態環境產生較大的破壞。

地區發展戰略的其他選擇

平衡的發展是社會和諧的構成之一，但平衡的發展更應該把目光鎖定在人身上，而不是單純的地區總量平衡。要素的流動與政府的行政干預在某種程度上是可以相互替代的，中國之所以采取行政性的手段轉移資源以達到區域平衡，也正是因為在目前的制度下要素是不可以自由流動的，財政轉移支付也僅僅是一個次優選擇，在轉移支付之前，有些改革需要先行。

首先要加大對要素市場的改革，促進要素跨區域流動。僅就勞動力而言，中國目前的勞動力流動是不夠自由的，城鄉間和區域間的障礙依然存在，地方政府對待本地城市居民、本地農村居民和外地居民采取不同的歧視政策，勞動力無法自由地從內陸遷移到沿海城市，因而地區之間的差距不僅僅反映在總量上，也反映在人均意義上。而一旦通過社保、戶籍等制度的改革，勞動力可以實現自由遷徙，那么通過勞動者的“用腳投票”的形式，勞動者就會從低報酬地區遷移到高報酬地區，從而緩解了人均意義上的地區差距。并且，隨著勞動力的流動，資源的配置效率會隨之提高，從全國來說也更加有利于經濟發展，即做大了蛋糕的同時又分了蛋糕。

其次在要素市場改革之后，如果人均意義上的地區差距依然存在，此時才需要通過財政轉移的形式進行彌補。

最后要協調好地方政府間的利益沖突，改革目前的官員考核制度。以GDP論的官員考核制度曾經調動了各級的地方政府，為過去幾十年中國經濟的快速增長做了巨大貢獻，但是其缺點也是顯而易見的，一些地方政府一方面與鄰為壑，另一方面過多介入到經濟活動中消極對待中央的一些政策。要改變這些現狀，則要改革目前的官員考核制度，將總量的GDP考核改為人均GDP的考核，并加大對民生工程的考核，要限制政府進入競爭性行業，同時鼓勵地方政府加大對于公共領域的投資，中央政府則要通過分擔成本的方式介入到地方的公共服務的生產過程。