我國電子政務呼喚“共同語言”

[摘 要] 我國電子政務建設面臨一些老生常談的問題，如信息孤島、重復建設、效率低下等，這其中涉及行政體制和管理機制等方面的問題。而且這些問題決非成立或撤銷一個機構或者單從行政體制層面就能解決的，需要從觀念認識、行政體制、管理機制等方面綜合加以治理。體系架構，就像是一門通用語言。完善的電子政務總體體系架構可以弱化行政體制矛盾。無論有無國信辦，無論哪個機構負責管理電子政務，無論誰批項目建設資金、誰批運維資金，大家都是用共同的標準說話，用共同的尺度衡量，可以減少推諉扯皮、各自為政等現象。因此，建立一套國家層面的統一的電子政務體系架構，是我國現階段電子政務發展所急需的，也是指引電子政務科學發展、科學決策所必需的。在“十二五”期間，我國應盡快建立健全電子政務總體體系架構，形成一套符合我國國情、輔助科學投資決策、引導可持續發展的方法論，指導并保障我國電子政務快速有序發展。

[關鍵詞] 電子政務; 體系架構

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2010 . 20 . 020

[中圖分類號]D630; TP315 [文獻標識碼]A [文章編號]1673 - 0194(2010)20- 0055- 03

0引言

信息孤島、重復建設、效益低下……在電子政務的進程中，這些普遍存在且老生常談的問題會隨著電子政務的發展而逐步凸顯。面對這些問題，國家及時而有針對性地采取了措施并出臺了相應的政策方針。從2002年開始，在中辦發[2002]17號文件的指引下，我國電子政務就開始圍繞著“一站、兩網、四庫、十二金”的發展重點有序展開[1]。進入“十一五”階段，我國相繼頒布了一系列電子政務方面的政策方針，如《“十一五”規劃信息化專項規劃》、《國家電子政務總體框架》、《國家信息化領導小組關于推進國家電子政務網絡建設的意見》等。隨著這些政策方針及指導意見的出臺，近年來我國電子政務在圍繞提高治國理政能力，堅持統籌協調、分步實施的方針下扎實推進，在推動信息共享、業務協同以及政府管理創新和公共服務模式創新等方面都有一定成效。但是，不可否認的是，我國的電子政務建設仍然面臨考驗。

總結起來，現階段我國電子政務建設存在的主要問題有:信息化建設還存在多頭管理、各自為政、投資分散等體制性障礙;整體水平不高，地區發展不平衡，部門信息化應用水平參差不齊;信息共享程度不高，信息資源分散，信息孤島現象普遍存在;部分系統效率低下、利用率不高;重復建設現象仍然存在;標準規范建設滯后等。可以看出，這其中有行政體制方面的問題，也有管理機制等方面的問題。對此，很多人過多糾纏于是否應該恢復國信辦，以及如何保障工信部的職能定位等行政體制方面的問題。但筆者認為，上述問題決非成立或撤銷一個機構就能解決的，也絕非單從行政體制方面就能解決的，而要從觀念認識、行政體制、管理機制等方面綜合加以治理，才能使這些問題得以有效解決。電子政務總體體系架構可以弱化行政體制矛盾，無論有無國信辦，無論哪個機構負責管理電子政務，無論誰批項目建設資金、誰批運維資金，大家都是用共同的標準說話，用共同的尺度衡量，可以減少推諉扯皮、各自為政等現象。因此，建立一套國家層面的統一的電子政務體系架構，是我國現階段電子政務發展所急需的，也是指引電子政務科學發展、科學決策所必需的。

體系架構，就像是一門語言，絕非是單純的語言文字，脫離語法、語境、語意及語用等多重要素，語言文字就變成了符號，失去了它的意義;體系架構也絕非是單純的總體框架、參考模型、評估框架等，如果脫離實施方法的指導，管理機制的約束，行政體制的協調，考評體系的制約等，體系架構就變成了理論空殼，沒有實際意義。在“十二五”期間，我國應盡快建立健全電子政務總體體系架構，形成一套符合我國國情、輔助科學投資決策、引導可持續發展的方法論，指導并保障我國電子政務快速有序發展。具體來說，我國電子政務總體體系架構應從以下兩方面入手:

1規劃制定我國電子政務元結構體系，建立健全我國電子政務總體體系架構

所謂元結構，就是能用來描述結構的結構。元結構體系是電子政務總體體系架構的重要組成部分，就如文字是語言的基本元素一樣，元結構是構筑總體體系架構的基本元素。建立健全元結構體系的過程是一個化整為零的過程，其目的就是能夠使將來的電子政務建設能夠變零為整，并使其簡單化、科學化、規范化。如何將形態功能各異的電子政務工程項目分出可以共用的磚瓦、鋼筋、水泥，從而復用到其他電子政務工程項目中去，是我國電子政務決策者和管理者需要認真思考的問題。與傳統建筑不同的是，支撐電子政務建設的是業務元結構、績效元結構、服務構件元結構、數據元結構、技術元結構等。受篇幅所限，本文著重探討業務元結構相關問題。美國在其聯邦企業架構/聯邦政府體系架構(FEA， Federal Enterprise Architecture)中指定了153個業務元，即可以從宏觀上認為，美國政府就是在從事153項業務[2]。根據美國聯邦政府研究分析，29個政府機構管理著541個與環境保護有關的項目，13個政府機構管理者342個與聯邦經濟發展相關的項目，9個政府機構管理著27個有關青少年懷孕的項目……[3]可以看出，面對看似簡單清晰的業務元，在現實政府機構中，由于職能交叉嚴重，導致電子政務重復建設的現象難以從根本上杜絕。英國政府ICT戰略(2010-2020)[4]中將共用、復用思想作為支撐其多項戰略的基本思想，其原則就是:即使不同的機構有各自特定的要求，甚至是兩個完全不同職責的機構，它們在一個業務流程中也會有多個步驟與其他組織是相同的，因此，可以將業務進程中的每個步驟都定義為一個可復用的服務，使其可以按照新的業務原則要求搭配組合，支撐新的業務。當前，我國正處在推進大部制改革的浪潮中，如何進一步梳理我國各政府機構的行政職能，脫離行政機構的限制，并明確化、標準化跨機構的政務業務元，無論對優化政府結構、減少職能交叉，還是對識別電子政務重復建設、推動業務流程再造都有積極意義。

有了統一的元結構體系，我國電子政務建設就將有了標準化、規范化的基石，有了共同標準的磚瓦，有助于識別重復投資、為投資決策提供依據，也為后續的評估考核帶來方便，更為快速規劃響應、動態實施管理提供基礎。

2建立健全我國電子政務總體體系架構動態管理、實施機制

單純的元結構體系可以對我國電子政務建設在短時間內的發展給予指導，但如果僅僅是靜態的結構體系，那么面對我國實際的改革進程，將不具可實施性。對于復雜的電子政務工程，其建設周期較長，少則2~3年，多則3~5年甚至更長，常常因為計劃不如變化快，而切實影響著我國電子政務建設。因此，如何建立健全一套電子政務動態管理、實施機制，保證電子政務總體體系架構的動態性、演進性和可持續性，是保障我國電子政務建設可持續發展的首要問題。對此，主要有以下幾項建議:

(1) 依據電子政務總體體系架構中的當前架構及目標架構，制訂重大工程項目過渡計劃。在過渡計劃中組織并描述重大工程項目，明確跨機構工程中各個相關機構涉及的職責和業務邊界，從而在相關機構官員中增強責任意識與參與意識，提高跨機構工程項目與各相關機構體系架構的匹配度與結合度，提高共同的跨機構業務流程、服務構建和技術標準的共享和復用，通過各機構在跨機構工程中的參與實踐加強合作。

(2) 制定體系架構實施綱要及考評標準，完善電子政務考評機制。由于我國特殊的行政體制，發改委批建設費，財政部批運維費……多頭管理帶來的問題是大家能否有共同語言，一方認為是好的，另一方意見如何。對于這個好，大家沒有一個共同的定義，共同的標準，即使由專家組評審，也難以擺脫項目審批存在的人情因素、主觀因素。從單獨一方來說，對于工程立項的審批，單個的項目立項書猶如文字符號，脫離語境語義，會大大影響對其本意的表達。電子政務工程建設，不能像傳統的建筑工程一樣批復立項，在考慮單個電子政務工程建設實施的同時，還要充分考慮單個工程項目與其他項目的相關度與影響度。例如，每一個工程立項報告都把最先進的技術寫進去，都要用云計算，都要推進IPv6， 都要實現共享復用……如果沒有一個總體體系架構實施綱要及考評標準，就難以從總體上推動共享復用，更加難以科學地把控投資決策。最近美、英、澳等發達國家都開始推動國家數據中心整合計劃，英國要從130個數據中心整合到10~12個[4]，伴隨的是與政府云計算應用的聯動，以共同推進整個國家的共享復用。我國的電子政務總體框架是一個概要性的指導性意見，難以從細節上輔助電子政務投資決策，也難以從全局上引導工程項目間、政府機構間的協同和互動。一個項目該批不該批，該批多少錢，應該盡量科學化、規范化，從總體上把控、從細節上審核國家電子政務項目投資，保障電子政務項目建設的投資效益。

從總體上說，體系架構實施綱要及考評標準主要有以下作用:輔助投資決策，科學管理電子政務投資;識別體系架構目標架構規劃及過渡計劃與現實的績效差距，加強監管，改善整個國家范圍內的數據和信息質量、可用性和共享復用;推進政務公開、公眾參與及跨機構合作。

(3) 注重最佳實踐，增進架構與實踐的互動，建立反饋、促進機制。體系架構本身就是一個集成的管理實踐，國家應該從最高層面上重視、推廣電子政務最佳實踐。縱觀美、英、澳等發達國家，均設有專門針對電子政務建設及體系架構最佳實踐的年度表彰。使國家電子政務總體體系架構動態地建立在最佳實踐的基礎上，不斷改善、提升，形成自促進、正反饋的良性循環。我國也應該加強研究、推廣電子政務最佳實踐案例，建立有效的針對有助于改善總體體系架構、提升電子政務建設績效等最佳實踐的反饋機制，這將對我國的電子政務建設實施有著不可估量的推動作用。

主要參考文獻

[1] 國家信息安全工程技術研究中心，國家信息安全基礎設施研究中心. 電子政務總體設計與技術實現[M]. 北京:電子工業出版社， 2003.

[2] Executive Office of the Prisident of the United States. FEA Consolidated Reference Model Document Version 2.3[Z]. 2007.

[3] The National Commission on the Public Service. Urgent Business for America:Revitalizing the Federal Government for the 21st Century[R].2003.

[4] Cabinet Office. Government ICT Strategy[R]. 2010.