保障房立法突破

各地保障性住房普遍存在地方配套資金不到位和開工率低的問題，起草中的《住房保障法》明確了建設資金主要通過政府預算保障，政府還要制定年度專項用地規劃

《財經》記者 王畢強

旨在從法律層面確保中國保障性住房制度落實的《住房保障法》，正在住房和城鄉建設部(下稱住建部)的推動和主持下，緊鑼密鼓起草中。

“現在是已經被架著，只能往前走了”，一位參與《住房保障法》起草工作的人士告訴《財經》記者，由于社會各界對這部法律的關注度高漲，立法工作已不能半途而廢。

全國性的商品房價格屢創新高，中低收入者只能寄望于有限的保障性住房供應，但保障性住房建設多年來卻進展緩慢。

自1999年以來，全國各城鎮共建設近80億平方米新房，但各種保障性住房建設面積嚴重不足。城鎮低保家庭中，各級政府已解決的住房困難戶僅7%左右，已開展廉租住房的城市，覆蓋面僅有1%。

年內完成起草

《住房保障法》最近一次進入人們視線是在今年全國“兩會”期間，娃哈哈集團董事長宗慶后等代表和委員提出，應盡快起草制定《住房保障法》，開展“二次房改”，輿情為之喧囂一時。

其實，作為立法機關的全國人大常委會有關部門，以及國務院主管住房保障工作的住建部，在2009年就已著手進行《住房保障法》的起草工作。據介紹，全國人大常委會已經將《住房保障法》列入其立法計劃之中。

由于按照慣例，專業性法律一般是先由國務院授權有關部門負責起草法律的部門建議稿，待建議稿經國務院常務會議審議通過后，再提交全國人大進行審議。

具體負責國務院立法工作的國務院法制辦已將《住房保障法》列為其2010年立法計劃的一類立法項目。

這意味著，國務院法制辦按計劃需要在年內完成該法草稿的起草工作。至于該法草稿何時提交給全國人大，目前尚無具體時間表。

據悉，住建部已被國務院授權牽頭起草《住房保障法》草稿，并由財政部、國土部等部門參與。全國人大常委會有關部門也已按照法律規定，提前介入到該法的立法過程之中。

住建部目前已經起草了一個初步的《住房保障法》草稿，該稿還在完善過程中。

住建部還組織有關部門和少數專家，召開了數次針對《住房保障法》起草工作的閉門會議。最近一次的閉門會議是3月19日在陜西省西安市召開的。

參與立法工作的人士透露，現在的《住房保障法》草稿的立法原則是，保基本、廣覆蓋、分層次，其核心思想是基本的住房福利和基本的住房權。

草稿共有十余章，篇幅在七八十條左右，主要包括總則、基本住房保障的標準和范圍、保障性住房的基本配置原則、住房公積金、財稅制度、農村基本住房保障、法律責任等章。

總則中除了立法原則，還包括政府責任、辦事機構、管理機構、監督機構等方面的內容，其中標準和范圍是《住房保障法》立法的核心和焦點問題。基本配置原則分為產權式的經濟適用房、兩限房和租賃式的廉租房、公租房兩大類，包括分配、申報標準和方式等內容。

知情人士特別指出，近些年來淮安為代表的“共有產權”制度，已經被住建部起草的《住房保障法》采納，并專門獨立一章加以規定。

住建部住房保障司司長侯淅珉將“共有產權”制度稱為解決出售類保障性住房存在問題的重要手段，是建立政府支持和個人自食其力相結合的保障制度的重要方式。

“基本上社會上能夠想到的問題，在現在的法律草稿中都做了規定，但是這些規定都比較原則，很多細節都要留待以后制定實施細則等來規定。”對于現有的《住房保障法》草稿，知情人士做出了這樣的評價。

不過有關人士稱，住建部還是希望在法律中對住房保障的基本的原則、資金、責任等問題加以明確。

保基本、廣覆蓋、分層次

一直以來，關于住房保障制度的定位和保障范圍一直是各界討論的重點問題。

北京大學法學院副教授樓建波表示，住房保障立法工作有著當前和長期的任務。當前的任務是保障人民能夠有尊嚴地生活。長期的任務是要制定一部二三十年都能使用的《住房保障法》，要處理好在保障性住房的建設和分配過程中，市場因素和政府保障的關系，并明確保障性住房政策和政府之間的關系。

住建部認為，住房保障制度是一般福利國家發展到一定階段都會做的基本住房福利，其性質與正在進行中的醫療保險改革一樣，都是國民財富通過政府主導進行的再分配。

住建部目前將《住房保障法》定位為社會法，而不是行政管理法。

由于《住房保障法》是一部基本社會住房保障法，因此保障的是《憲法》賦予居民的基本住房權利，保障的重點是中低收入人群，保障性住房的建設標準也不會很高。這就是“保基本”的原則。

同時，又由于該法社會法的屬性，要講究公平，這就要求保障范圍要“廣覆蓋”，因此各個階層的人群都會被照顧到。

《住房保障法》在“保基本”和“廣覆蓋”的基礎上，還對不同的保障人群和保障方式進行了“分層次”。

由于農民有宅基地的保障，農村住房保障相對于城鎮要簡單得多，主要解決的是房屋的質量問題。因此《住房保障法》對農村住房保障問題，采取的主要是資金補助的方式，用來幫助農民維修或者翻修房屋。

而城鎮的住房保障問題則要復雜得多，主要是解決住房面積和住房條件困難，因此保障的模式就會多一些。主要包括經濟適用房、廉租房、兩限房、公租房等形式，還會把住房公積金、財政稅收支持、商業貸款優惠等政策在法律中加以明確。

“通過這三個原則互相協調，就可以把整個住房保障的結構構建起來”，清華大學法學院副教授王洪亮認為，基于“分層次”的原則，用不同的方式，保障不同的人群，可以將城市中低收入家庭、城市夾心層、大學畢業生等新入職人群、蟻族，以及農民工等人群都納入到住房保障的范圍之內。

劃定住房困難線

《住房保障法》要解決的兩個核心問題是保障性住房的建設標準和個人的申請標準。

知情人士表示，保障性住房的申請和建設標準，是按照人均住房困難程度為基本出發點，也就是說住房條件不困難的，就不會被涵蓋在住房保障的范圍之內。除此之外還要考慮收入和財產情況、家庭人口結構和其他因素。

具體到《住房保障法》草稿中的條文是，規定滿足基本生活需要的建筑面積和配套設施條件，并綜合考慮居民收入水平、住房狀況、家庭結構，以及財產能力、環境資源條件等因素，并適時調整。由國務院制定國家標準，地方標準則由直轄市、市、縣級人民政府制定，報省、自治區人民政府備案，并不得低于國家標準。

不過，現有的法律草稿中并沒有對上述指標的具體內容作出規定。

多位參與起草工作的人士告訴《財經》記者，住房困難程度會由國務院制定出全國最低線，但并不會規定全國上線，然后再由各地方政府據此制定自己的住房保障線。總的原則是，在尊重現有規則的基礎上，權力下放地方。

有關人士表示，統計部門發布的全國人均住房面積是27平方米，但是住建部對這個數字的準確性持保留態度。另外，由于這個數字還包括了農村住房，因此住建部很難根據這個統計數字確定出城鎮的住房保障下線。

據悉，住建部內部的初步想法是，經濟適用房的全國申請線是人均住房建筑面積小于13平方米。這個數字是住建部結合國外住房保障的經驗，還有實踐中各省的標準制定的。

以最常見的三口之家為例，家庭申請經濟適用房的申請線就是擁有的住房建筑面積小于40平方米。另外，這個標準還考慮了建筑學上的因素，比如由于13平方米的房子是建不出來的，因此一人家庭(單身)的申請門檻也是40平方米。

在保障性住房的建設方面，還會沿用現行全國統一的保障房建設標準。即限價商品房80平方米以下，經濟適用房60平方米以下，廉租房50平方米以下。

對于居民收入水平，現有的《住房保障法》草稿并沒有規定需要制定申請保障性住房的全國最低收入標準。

以建設部政策研究中心副主任秦虹為代表的官員和學者都表示，收入線各地差異很大，只能根據當地的居民收入情況和財政情況劃線，全國劃線是沒有意義的。

秦虹建議，在做到應保盡保的基礎上，再制定一些細化的標準，如考慮到家庭的人口結構因素，也可以有一些大面積的保障性住房。保障基本線還應考慮到二人、三人，以及五人家庭的居住情況。

租售平衡與共有產權

保障性住房制度建設的一個關鍵，就是厘清保障性住房和商品房的邊界，這就需要解決一個根本性問題，就是保障性住房政策是保證困難群體的房屋所有權，還是居住權。

中國城鎮居民的住房自有率已經達到83%，這遠遠超過了很多發達國家和地區的水平。而在一些發達國家和地區，如新加坡、中國香港等地的居民住房大部分都是由政府提供的租屋，真正擁有房屋產權的居民并不多。

“政府有責任保證居民的居住權，居住的供應具有準公共產品的性質，居住并不意味著所有”，中國人民大學公共管理學院區域與城市經濟研究所所長陳秀山認為，從保障居住的角度來說，應大量建設沒有產權的廉租房。

秦虹贊成中國各城市大力發展廉租房。但她表示，經濟適用房和“兩限房”(限房價、限套型)這種產權式保障房很難在短時期內完全退出，因為就政府的財政能力來說，無法做到全部通過建設租賃房來滿足保障性需求。當然，從保障性住房制度的未來發展方向來講，還是以租賃為主。

是選擇以租賃房為主，還是以產權房為主要保障方式，現有《住房保障法》草稿給出的答案是“租售平衡”，也就是說租和售是兼顧的。

參與該法起草工作的人士認為，現階段的保障性住房還是以建產權房為主，同時租賃可以向產權式方向過渡。而“共有產權”的出現，就是基于這種實際情況的需要。

“共有產權”是指，以江蘇淮安為代表的一些地方政府將保障性住房中，個人、政府的產權和收入的比例鎖定，使個人在購買保障性住房支付的金額，以及出售保障房時的利潤都相應減少的做法。

在王洪亮看來，“租售平衡”主要是通過“共有產權”的方式，將購買經濟適用房的利潤空間壓小而加以實現。他舉例說，過去如果買一套保障房有100萬元的利潤，現在實行“共有產權”，買房人只有30%的產權，相應的利潤也就只有30萬元，加上保障房申請和出售審批手續的完善，這樣大部分的投機客就可能會退出保障房市場，轉投商品房市場。

同時，對于買房自住的低收入群體，也會考慮是否值得把畢生大部分的積蓄用來購買沒有什么利潤的產權式保障房，一部分人也會轉而選擇租賃式的保障房。

在現有的《住房保障法》草稿中，“共有產權”是一個彈性的制度，會參照當地的商品房價格，通過土地使用權的價值來衡量政府的產權比例，也會根據個人的支付能力進行適當的調整。

參與立法的人士認為，在《住房保障法》中引入“共有產權”制度，實際上在某種程度上也是在鼓勵購買產權式保障房。

在“共有產權”制度中有一個租售的轉換機制。現在有一種意見認為廉租房租滿五年以后，就可以由租房者以“共有產權”的方式購買該房屋的產權。

實際上這就解決了保障性住房的退出問題。“共有產權”制度中的退出，廉租房和經濟適用房都是被保障人購買了所有的房屋產權，就完成了退出。

現有《住房保障法》草稿中的退出有幾種情況，第一種是不符合條件，自然退出;第二種是有違規情況，被強制退出;第三種是由租轉售，也是一種退出;第四種是租賃房六個月以上沒有居住，或者沒有交租金的，轉租轉借的也會被退出。

有關人士指出，《住房保障法》中的“租售平衡”不會規定租售比例，這個比例會由各地方政府按照其自身情況來決定，也不會將所有的經濟適用房都變成“共有產權”。

破解地根、銀根

資金問題是另一個決定保障性住房建設能否順利執行的關鍵。

全國人大常委會在2009年的專項調研發現，各地保障性住房普遍存在地方配套資金不到位和開工率低的問題。這凸顯了保障性住房與地方土地財政之間的矛盾。

現有政策規定地方政府對于保障性住房用地不收取土地出讓金，同時還規定用于保障性住房建設的投資不能低于土地出讓金的10%。此消彼長，自然令以土地出讓金為財政支柱的地方政府興趣闕如。

陳秀山認為，要解決地方政府的積極性問題，還要從財稅制度上進行調整。

據悉，起草中的《住房保障法》明確了保障性住房建設的資金主要通過政府預算保障。現有《住房保障法》草稿原則規定了，縣級以上的人民政府應當編制預算，預算要寫入政府工作報告，并由人大監督。

不過，草稿中并沒有明確中央政府是否要編制預算，也沒有規定如何編制住房保障預算，以及住房保障預算占整個預算的比例等都沒有規定。這是因為上述問題需要各個部門協調以后才能做出規定。

在保障性住房的建設用地問題上，現有《住房保障法》草稿規定，政府每年要制定年度專項用地規劃，要制定長期規劃，還要列入政府工作報告，并保障優先用地。

現有《住房保障法》草稿對引進社會資金建設保障性住房作了原則規定。

《財經》記者采訪的多位相關人士表示，應該通過發動社會資金的進入，把廉租房的建設逐步擴大，并給予一些商業利益或者其他對價來鼓勵社會資金的進入。

另外，政府也可以通過多種渠道籌集房源，如發動一些社會閑散住房用于保障性住房，政府給予房主一定的稅費減免政策，將這些房子租給低收入群體。

現有《住房保障法》草稿還對個人買房的資金困難，提供了一些解決方案。

對于“夾心層”人群，也就是指買不起商品房，又不夠住房保障標準的人群，會逐漸擴大保障范圍，通過保障性租賃房、住房公積金、商業貸款優惠、稅費優惠等方式加以解決。

另外，住房公積金是否能用于保障性住房社會上一直有著不同的意見，也是廣大夾心層關注的問題。

由于公積金是私人財產，這就給公積金用于住房保障帶來了兩大問題，一是公積金能不能用來建保障性住房;二是沒有交公積金的人能不能用，主要是指在當地有工作單位，但不是本地戶口的人能不能用公積金。

參與該法起草工作的人士表示，現在法律草稿的公積金這一章的篇幅只有三四條。住建部想在上述兩個問題上做出一些突破，計劃將公積金界定為具有公共目的的私人財產，也就是住房公積金既可以自己使用，其他人也可以用，還可以用來建設住宅。

自住房保障制度實施以來，地方政府違規建房，經濟適用房搖號幾連號現象，個人騙取保障房的事件屢屢被媒體曝光。

為此，《住房保障法》草稿對政府和個人的法律責任都做出規定。參與該法起草工作的人士表示，相關責任規定較為原則。個人需要承擔的最重的法律責任是，對符合《刑法》規定的騙取住房保障行為，要負刑事責任。

政府的法律責任主要是績效考核、問責制。政府其他的法律責任還有玩忽職守、徇私舞弊等，但這些并不是《住房保障法》能夠獨自確定的，需要符合相關法律的規定才可以認定和處罰。