“新36條”臺前幕后

“新36條”能否真正起到全面促進非公有制經濟發展的作用，關鍵要看各部門出臺的配套措施能否到位，能否落實

《財經》記者 翁仕友

“等中央政策正式公布以后，根據省內調研情況，我們將迅速出臺具體實施方案。” 安徽省發改委固定資產投資處處長彭木生4月7日告訴《財經》記者。

早在今年1月底，該省發改委投資處印發了[2010]61號文件，要求各市在上半年完成民間投資調研報告，全面摸清本市民間投資發展現狀(包括規模、結構、效益)和存在的問題。彭木生已在部分縣市就民間投資現狀進行了調研，目前正在梳理各地上報的材料，為“新36條”實施方案的起草做準備。

和安徽省類似，全國多數省市以及國務院相關職能部門正抓緊制定“新36條”文件的具體實施辦法，以便讓政策盡快落地。

外界所說的“新36條”，正式稱謂是《關于鼓勵和引導民間投資健康發展的若干意見》。據參與制訂者透露，全文共有36條政策措施，為區別于2005年2月出臺的“非公經濟36條”(即《國務院關于鼓勵支持和引導個體私營等非公有制經濟發展的若干意見》)，被簡稱為“新36條”。

這是一份高規格的、專門針對啟動民間投資的文件，已在3月24日國務院常務會議上討論原則通過，當天向社會公布了文件部分內容。目前國家發改委正牽頭做最后的修改，預計于4月下旬對外公布。

2005年2月出臺的“非公經濟36條”，促進了非公經濟的發展，私營企業數量明顯增加，在一些省份非公經濟占比遠超過國有經濟，但在執行五年后依然存在“玻璃門”“彈簧門”“鐵門”現象。

《財經》記者獲悉，“新36條”著重解決民間投資準入難問題，和早前的征求意見稿相比，上報國務院討論的“新36條”進行了大幅度調整，其中對交通電信能源基礎設施、市政公用事業、國防科技工業、保障性住房建設等15個方面16個行業準入問題進行了細化。

根據“新36條”，政府投資范圍和領域將會被進一步厘清，未來國企將逐步退出競爭性領域，這意味著民企擁有更大的發展空間。

不過，不少受訪民營企業家對此謹慎樂觀，他們一方面對“新36條”抱有希望，希望能切實分享中國經濟增長的雨露陽光，另一方面又對“新36條”會否重蹈“非公經濟36條”的“覆轍”心存疑慮。

曲折出臺始末

“新36條”出臺并不順暢。

從最初的20條到24條，再到上報國務院的36條，其間數易其稿，在歷時一年的起草過程中，中央多次聽取國務院相關部委、地方政府、行業協會、企業意見，各方爭議較大，制定工作還一度出現中斷。

2009年6月初，國家發改委投資司草擬了一份旨在鼓勵和促進民間投資的20條意見，該文件的首次公開亮相是在6月11日全國發改委系統2009年投資工作研討班上。在為期兩天的研討班上，各省市發改委投資處、經委官員對這份文件進行了熱烈的討論。

這份接近3000字的討論稿，就“擴大民間投資的市場準入范圍”“擴寬民間投資的融資渠道”“加強對民間投資的政府引導”給出了具體規定。例如，要求進一步打破行業壟斷，放寬股權比例限制等方面的條件，降低民間投資準入門檻，“容許外商投資進入的領域首先向國內民間投資開放，鼓勵民間投資參與國有企業的改組改制”。

文件還首次提出制定《鼓勵民間投資的產業指導目錄》，明確國家鼓勵民間資本進入的壟斷行業、公用事業、基礎設施、社會事業、金融服務、國防科技工業等領域的具體范圍，公布準入標準，明確準入時限，并制定分行業的鼓勵和扶持政策。但該條款爭議頗大。一部分人認為難以界定“具體范圍”“準入標準”和“準入時限”。據悉，該項條款后來未被寫入國務院上會討論稿。

從去年6月中旬開始，國家發改委還就鐵路、民間金融、市政、公共品四個主題分赴湖北、浙江、四川、深圳等地進行調研，進一步征求地方意見。

然而，僅過一個月，負責起草部門官員即被告知不再出臺民間投資20條文件，起草工作暫停。文件中相關條款吸收到《國務院關于進一步促進中小企業發展的若干意見》(又稱“29條”)中。

據悉，早在國家發改委投資司起草民間投資20條時，工信部也受命負責起草鼓勵中小企業發展的政策文件。在國務院一次會議討論時，部分人士認為，兩份文件內容有很多重合之處，是次會議決定不再單獨出臺民間投資20條。

此后數月里，對非公經濟行業準入問題的討論升溫。同時對4萬億元經濟刺激計劃之后，如何持續拉動中國經濟的討論、反思漸次增多，希望出臺鼓勵文件的呼聲甚高。

直接促成文件重啟的是國務院研究室的一份調查報告。

據悉，當時國務院研究室對民間資本的行業準入問題進行專門調查，并專門向國務院高層反映，提出目前在行業準入上存在“玻璃門”“彈簧門”“鐵門”的“三門”現象。知情人士介紹，國務院總理溫家寶看到后指示，民間投資文件起草工作再次啟動。

在文件第二稿中，新增了“減輕稅費負擔”“改善金融服務”等內容。例如，提出要依法設立為民間投資服務的中小型金融機構，增加地方性中小銀行、村鎮銀行和小額貸款公司的數量和規模;依法設立商業性、互助性和政策性等多種形式的信用擔保機構;擴寬民間投資的直接融資渠道，支持和發展產業投資基金等股權投資基金等。

此時，文件內容依然是框架性的，在一些關鍵性領域仍未有突破。

其后在多輪征求意見后，文件內容不斷調整，原有的20條增加到24條，再增至36條，上報國務院的第三稿已有了質的變化。

突破與亮點

全國工商聯研究室主任陳永杰告訴《財經》記者，在國務院常務會議討論前，有關部門三次正式征求全國工商聯的意見。他認為第三次討論的稿子，和前兩次相比有了非常大的變化，行業準入一個一個地厘清，發改委作為文件起草的帶領單位，廣泛聽取并吸收了各方面意見。

“民間投資36條，實際上是五年前‘非公經濟36條’政策的進一步落實，”陳永杰說。在他看來，“非公經濟36條”是全面的、綜合的、系統的，但內容是框架性的，“新36條”主要是針對民間投資，相對來說，面要窄一些，但談的問題更深。“新36條”可以概括為三性——具體性、針對性、可操作性。

據悉，“非公經濟36條”在六個方面談到行業準入，“新36條”把這六個方面進一步展開，有的已經細化到二級科目領域，更為具體。在針對性上，這次既是對“非公經濟36條”行業的對照，也是針對這幾年行業準入方面遇到問題的一一解決，因為針對性強，很多問題提得很明確，可操作性更強。

例如，鐵路提出來要結合鐵路體制改革，引入市場競爭，推進鐵路投資多元化;對于電力，明確提出可以獨資、控股、參股三種形式參與水電站、火電站的建設;對于核電，明確提出可以參股建設，但并未提及可以獨資或控股。

同時在石油領域，文件提出民間投資進入油氣勘探開發領域，與國有石油企業合作開展油氣勘探開發，而且民間資本可以參股建設原油、天然氣、成品油的儲運和管道運輸設施、網絡?！斑@比過去提得具體得多了”，一位業內人士告訴《財經》記者。

在交通基礎設施建設上，除公路外，鐵路、民航幾乎完全依靠政府融資，地方政府尤其是中西部財力薄弱的地區面臨著巨大的財政壓力?！靶?6條”出臺后，按照交通部門構想，鐵路、機場由政府投資，但運營市場化，以拓展民間投資渠道。

同時，在金融領域，鼓勵民間資本興辦金融機構。

參與“新36條”文件起草的官員向《財經》記者透露，“新36條”將鼓勵民間資本自主創辦中小城鎮金融機構，發展村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社等金融機構，放寬村鎮銀行或社區銀行法人最低出資比例限制，放寬小額貸款公司單一投資的比例限制，為當地中小企業和居民提供更多的金融服務。

民生銀行副行長毛曉峰向《財經》記者表示，由于傳統金融方式的缺陷，民營企業發展的多元化金融需求遠未得到滿足，已經成為民營經濟發展的瓶頸，需要銀行以更大的精力，研究其需求，為其提供相稱的服務?！靶?6條”是一個很好地推進這方面工作的一個契機。

兩大掣肘

一位熟悉起草過程的專家介紹，“新36條”仍有其局限。

目前最終稿尚未公布，但從此前上報國務院的第三稿中可以看出，對于壟斷行業的投融資體制的改革依然取態謹慎，“非公經濟36條”中提出的一些原則仍未得到貫徹。

在提到加快壟斷行業改革時，“非公經濟36條”第一部分指出，對其中的自然壟斷業務，積極推進投資主體多元化，非公有資本可以參股等方式進入;對其他業務，非公有資本可以獨資、合資、合作、項目融資等方式進入。

上述專家告訴《財經》記者，在這點上，“新36條”并不盡如人意。在他看來，電力除了電網，鐵路除了線路運營外均屬于非壟斷業務，應該更進一步放開。在核電上亦有較大爭議。一部分人士認為其屬于自然壟斷業務，另一派則認為，核電設備都可以從國外進口，為何對民營資本獨立投資核電不放心?

“現在只是抽象地提民間資本進入這些領域，在融資上、財稅上實行平等的政策，至于怎么平等法，要看職能部門具體如何制定。”據參與文件起草的人士介紹，按照文件要求，國務院相關職能部門將制定具體的措施。

當年“非公經濟36條”出臺后，共有40多個部門出臺了配套政策。有研究者比較后將其分為三類:一類是中性的，把國務院政策具體化;一類是在國務院文件基礎上往前跨的，更進一步推進;還有一類是用部門規定變相“克扣”國家政策。

所謂“克扣”，是指定相關職能部門制定配套實施辦法時，在民間資本進入的具體門檻上進行限制性規定。由于“非公經濟36條”多是框架性內容，如“有條件、符合資質的企業”等說法多有模糊之處，就方便了一些職能部門在具體“條件”和“資質”上設置門檻。

《財經》記者接觸到的官、學、企三界人士均表示，“新36條”能否真正起到全面促進非公有制經濟發展的作用，關鍵還要看各部門出臺的配套措施能否到位，要看各地、各部門的落實情況。會否像“老36條”那樣被隨后紛紛出臺的對民營資本隱性歧視的文件所抵消、淹沒，尚難逆料。

全國人大財經委副主任委員烏日圖對《財經》記者分析說，國家確實缺少一個讓政策落實的制度。民營經濟和中小企業的發展，處在一個缺乏系統、完整的政策體系和扶持框架的狀態，往往是遇到了特殊問題就一事一議，所以就造成了現在促進民營經濟和中小企業發展方面，體系不完善、政策不配套，很多政策原則也貫徹不下去，操作性差。

有關人士指出，與具體的配套政策這類技術性問題相比，如何界定國有投資的方向和范圍是另一大核心問題，將直接決定民間投資的空間。

中國投資協會會長張漢亞告訴《財經》記者，以前要成立一個由民營資本組成的“長聯石油公司”進入石油領域，發改委也曾要求中石油、中石化給予市場空間方面的讓渡，但兩大巨頭堅辭不許，最后“長聯石油公司”不了了之。

比較突出的例子還有國資委的相關政策，比如規定軍工、電信、石化等七大行業的國有資本要有絕對的控制力，這就意味著在這些領域，民營資本的進入幾乎是不可能的。“這個狀況不改變，民營資本怎么進?”張漢亞反問道。

全國工商聯調查發現，在城鎮500萬元以上的投資項目中，民營投資比重超過40%的行業仍然是農林牧漁業、制造業、建筑業、批發和零售業、住宿和餐飲業、房地產、租賃和商務服務業、居民服務和其他服務業等8個行業。

民間投資兩難

據知情人士介紹，動議出臺“新36條”的一個重要背景是這一兩年來國有投資增速加快，而民間投資明顯放緩。

統計數據顯示，2009年全國投資總額19.4萬億元，其中國有及國有控股8.6萬億元，占44.6%;外商、港澳臺投資1.4萬億元，占7.3%;民營投資(包括私營及私營控股)9.35萬億元，占48%。

從數據上看，民間投資的總規模依然大于國有部門，但民間投資的增速已呈放緩趨勢。2009年國有及國有控股的投資占全國城鎮固定資產投資44.6%，比2008年的43%提高了1.6個百分點。而同期民營經濟僅提高了0.6個百分點。

此外，目前東、中、西部地區民間投資呈依次減弱之態。位于中部地區的安徽省2009年民間投資占比為58%，該省發改委固定資產投資處處長彭木生介紹說，這與沿海地區還有很大差距。

西部地區比例更低。內蒙古自治區豐鎮市發改委主任沈全利正在為如何吸引民間資本發愁。他介紹說，拉動當地經濟發展的主要是政府投資和小型民間投資。由于優惠政策少，財稅讓利空間小，土地出讓難，民間資本進入困難。

沈全利希望“新36條”給予西部地區縣市政府更大的自主權，給予更多優于東中部地區的優惠政策，因為在同樣的政策下，民間投資當然更愿意去東部地區，更愿意去大城市。

在財政部財科所所長賈康看來，比優惠政策更重要的是厘清政府的投資邊界，從而為民企的投資騰出空間?！瓣P于中央和地方興辦企業的投資權，1994年的分稅制改革做了模糊處理，并沒有明確提出地方政府應當逐步退出生產經營性投資的領域。這也導致所有的各級政府，在其后的發展過程中，投資辦企業的興奮程度遲遲不能降低。在財政困難的情況下，地方政府仍然從它的政績考慮，從地方官員‘為官一任、造福一方’的壓力考慮，千方百計從預算外籌集資金，或者不惜去借款，以拼盤的方式或者其他方式操縱興辦企業。這種政府投資行為上的興奮狀態，必然擠壓民間的投資空間。”賈康對《財經》記者說。

促使“新36條”迫切出臺的另一個原因是為了消解社會上對“國進民退”的擔憂。在四萬億經濟刺激計劃后，在一些地區、行業出現了國有資本擠出民間資本的現象，由此引發了一輪關于“國進民退”的大討論。

“這個文件出臺實際上表明了中央在未來發展上，把民間投資作為持久動力，擺到更重要的位置上，不存在‘國進民退’的政策取向。”全國工商聯研究室主任陳永杰說。

本刊記者姚佳威、王畢強、李高陽對此文亦有貢獻