下篇:解密“土地財政”

2009年全國土地收入為1.42萬億元，而拆遷、補助農民收入的支出為5180億元;2008年土地收入1.0375萬億元，拆遷、補助農民費用為3778億元。政府花1塊錢，從農民那里買來地，從城鎮居民拆遷獲得地，轉手賣給地產商，可以獲得3塊錢

《財經》記者 陳濤

房價漲成現在這樣，背后有很多推手，“土地財政”是其中最為重要的制度性因素。

所謂“土地財政”，主要是指地方政府以出讓土地使用權而獲得收入，這項收入在地方政府總收入中占相當的比例。

從地到房的增值

在“土地財政”的游戲規則下，地方政府多多少少扮演著“生意人”角色，而生意人沒辦法不追求利益最大化

依照今年兩會財政部提交的報告，2009年，全國的國有土地使用權出讓收入總額達1.42萬億元(其中地方收入1.3964萬億元，中央收入275億元)，全國地方政府的財政收入為3.258萬億元，兩者之比達到0.4。

而今年4月9日國土資源部最新公布的國土資源公報顯示，去年全國土地出讓總價款為15910.2億元，比2008年增長63.4%。

在1998年房改之前，地方政府幾乎沒有賣地收入，而今，這筆“額外”的收入在地方政府的收入總盤子中占比巨大，人們不得不冠之以“土地財政”“第二財政”這樣的專有名詞，以示重視。

本來，一般意義上的“財政收入”主要是指稅收。其原理是，為了公平、正義、公共利益以及社會穩定，政府代表從納稅人那里獲得一定的收入，這部分收入用于公用設施、官員薪水、社會救濟等，所謂“取之于民，用之于民”。

公民呢，有義務納稅;政府呢，并不是想征稅就可以征，另外，也不跟商人一般地謀求稅收最大化。可不可以征稅，該征多少稅，應由議會來決定;同時，政府有義務告知公眾，征了多少稅，錢都用到哪里去了。

在“土地財政”的游戲規則下，地方政府多多少少扮演著“生意人”角色，而生意人沒辦法不追求利益最大化。

首先，它依靠城市用地公有制壟斷土地所有權，成為惟一的土地出讓方。它還以法律形式限制“小產權房”的建設和買賣，不允許農地自由轉讓，進一步強化土地供應的壟斷性。

嚴格地說，供應土地的“政府”并不“惟一”，因為有中央政府、省、市、縣、鄉等各級政府，就目前來看，土地使用權轉讓的收入集中在市政府、縣政府這兩級政府手中。

按照市長韓正的介紹，上海市的收入減去拆遷成本等之后，由市政府和區縣政府按五五比例分成。其他地方怎么做，相關信息披露得很少。

從法理而言，城市土地屬“全民所有”，也就是說，上海的土地，新疆人也有份，農民也有份，只要你是中國公民，都有份。而且外地人擁有的份額跟上海本地人相等。不過，從實踐而言，全民所有的土地，其使用權的轉讓所得是歸當地政府了。

然后，政府或通過拆遷，或通過農地轉化，獲得土地資源;

其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地變成“熟地”;

最后，通過所謂“招拍掛”等方式，出讓土地，大體上是出價最高的人獲得土地。此后，政府再把轉讓土地的收入投入到城市基礎建設中去，像商人一樣進行所謂的“經營城市”，讓“熟地”進一步增值。

下面的鏈條跟政府直接關系就不太大了:地產商批發到土地使用權，建成房屋，再次實現土地增值;然后，把批發來的土地以及地上的房屋賣給老百姓，完成最終銷售。

土地價值“躍遷”

以全國樓市總價值60萬億元估算，2009年樓市總價值最少上漲了6萬億元，而去年全國投入的基礎建設總金額也就1萬億元，憑空多出來5萬億元由所有已經擁有房屋的人瓜分，事實上造成了有房人和無房人兩個階層

從上述鏈條里可以看到，最終房價在形成過程中，產生過兩次“躍遷”，對應著兩個最大的獲益人:地產商和政府。

仍以2009年為例，全國商品房銷售總額高達4.39萬億元，以行業平均凈利潤率10%匡算(具有代表性的地產商萬科2009年銷售毛利率為29%，凈利潤率為10.8%)，地產商攏共從老百姓那里賺取了4000多億元(實際數字應該大過4000億，因為萬科相比囤地少，未能充分分享土地上漲帶來的利潤)。

蓋房子也不是高科技，沒什么特別的技術壁壘，利潤這么高，根子不在地上的房屋，而在于土地本身，而土地是從政府手上獲取的。總體來說，地產商發財的秘密就在于土地的批發價和零售價巨大的價差。

當然，有一部分地產商擁有特有的技術和服務，他們能享受到除了土地批發零售差之外的額外一筆利潤，不過，這部分在行業總利潤中占比很小。

高房價的另外一個受益者是政府。政府賺的當然也是土地的錢，跟地產商類似，這個錢的來源也在于價差:拆遷前后的土地有巨大的價差。

2009年，全國土地收入為1.42萬億元，而拆遷、補助農民收入的支出為5180億元;2008年的數據是，土地收入1.0375萬億元，拆遷、補助農民費用為3778億元。粗略來算，政府花1塊錢，從農民那里買來地，從城鎮居民拆遷獲得地，轉手賣給地產商，可以獲得3塊錢。

各地的情況也不盡相同。北京市財政局新聞發言人孟景偉曾對媒體表示，北京的土地出讓收入中有大約20%用于彌補土地開發整理成本;在上海，韓正表示，2009年73%的土地出讓收入都補償給拆遷戶了。

產生如此大的差別，很可能是統計口徑的問題，因為相關信息披露有限，很難分辨其中的真偽。全國數據應該比較靠譜，也就是大約拆遷戶拿到三分之一，政府拿到三分之二。

當然，這三分之二主要用于城市公共建設、廉租房建設、農用地開發等項目了，其中最主要的就是城市公共建設(北京市的例子是，2009年這部分支出占64.6%)。

這幾年因拆遷而導致了一系列的暴力事件，背后的原因就在于此:雙方都非常清楚，那不是拆房子，而是搶錢。

至此，不考慮腐敗因素(土地是中國最容易產生腐敗的一個領域)，政府做了什么讓土地價值發生“躍遷”呢?

自然是基礎設施。包括道路、地鐵、水、電、煤氣、醫院、學校等等的建設，大筆錢砸下去，土地自然升值，周邊的房屋也會升值。去任何一個城市，都能看到，地鐵沿線的房子價格高，學校邊上的房子價格高，這些升值的背后是政府的各種投入。

另外，拆遷本身讓住房跟城市基礎建設有了“重組”機會，借助更先進的技術和規劃，這個“重組”過程也會讓土地產生升值。比如，很多城市都是歷史中形成的，建筑理想與道路、公共設施的搭配未必合理，現在拆遷了，面對的是可以畫最美圖畫的一張紙，這為“重組升值”提供了可能性。

而政府投入與房價上漲之間，并不是一一對應的關系。不是說政府投了一塊錢，老百姓的房屋就升值一塊錢。

仍以2009年為例，全國商品房價格估計至少上漲了10%(國家統計局公布的數據是1.5%，但實際上很多地方的漲幅超過40%)。以全國樓市總價值60萬億元估算，2009年全國樓市總價值至少上漲了6萬億元，而去年全國投入的基礎建設總金額也就1萬億元，憑空多出來了5萬億元，這5萬億元由所有擁有房屋的人瓜分，事實上造成了有房人和無房人兩個階層。

多出來的5萬億元中，一部分是泡沫。不過，也應該有一部分是由于基礎建設“重組”了城市，產生了超出基礎建設投資本身的價值。

從時間上來說，地方政府先出讓土地，才獲得了可以做基礎建設的資金，俟基礎建設完工，又需要一個時間。這樣，在事實上造成了城市土地的升值是逐步完成的，這也在客觀上造成了城市房價的逐步上漲。

監督與信息公開

在“大干快上”背景下，在資金奇缺條件下，內地選擇了香港式的“土地批租”制度，選擇了“土地財政”，但是，卻缺乏香港式的民主監督和信息公開

跟土地相關的政府官員最容易出現貪腐。

以上海為例，原房地產管理局土地利用管理處處長朱文錦、原房屋土地資源管理局副局長殷國元先后因腐敗問題被捕。剛剛宣判的原普陀區區長蔡志強受賄金額中，地產商也“貢獻”了相當大的比例。偶然地倒了一個樓，背后也查出一大堆腐敗問題。

并不是因為這個領域“人傻、錢多”，而是跟監督不力，透明度不夠有關。

內地的“土地批租”制度來自香港地區，香港之所以實行“土地批租”制度，是有歷史原因的:占香港土地大部分面積的新界地區，是英國殖民者當年從清政府手中租賃而來。教科書上說，那是英帝國于1898年強行要求清政府簽訂《拓展香港界址專條》，租期99年，租金不詳。這也成為1997年中國政府收回香港的一個重要依據。

從法理上說，至少對于新界地區而言，香港政府并不擁有土地的所有權，所以不能賣地(這跟美國的土地私有制不同)，香港政府只能算是批發商，從清政府批發了土地使用權，然后，再轉手批發給地產商，下面的鏈條就跟我們現在的情況類似了。

香港針對房屋征收兩項相關的稅:差餉和地租。分別為房屋合理租金的5%和3%。(內地相當這塊的稅收叫“房產稅”，征收房租的12%和8%，其中8%適用于居住用房，與香港不同的是，內地對自住房不征稅)。不過，此項稅收總額并不大。

在美國，財產稅(其中最主要的是不動產稅)是地方政府最主要的稅源之一。因為是土地私有，住宅用地并不需從政府手中獲取，但是需要向政府(州政府和市、縣政府)交稅，其中州政府征收房產價值的1%至2%，市、縣政府征收0.25%至0.5%。

“土地批租”制度和物業稅制度各有各的好處。前者的好處在于，可以迅速聚集資金，在金融制度不發達的地方，可以幫助地方城市在短時間里讓基礎建設上一個臺階;后者的好處在于，收入非常穩定，把政府從“生意人”的角色中解脫了出來。

在效果上，“土地批租”相當于一次性地征收了若干年的物業稅;用金融術語來說，相當于對若干年的物業稅做了一個貼現。“土地批租”制度抬高了置業的門檻，降低了物業的持有成本，在客觀效果上，也有抬高房價的作用。

在“大干快上”背景下，在資金奇缺條件下，內地選擇了香港式的“土地批租”制度，選擇了“土地財政”。但是，卻缺乏香港式的民主監督和信息公開。

在民主制度下，征不征稅，征多少稅，稅收用于什么地方，是需要納稅人同意的。在內地也應當是需要各級人大批準。

但是，政府賣不賣地，賣多少地，賣多少錢，這卻不需要各級人大批準，政府自己就能定。至于每年上萬億的土地出讓金使用情況，雖然最近幾年已經有一些地區讓人大代表知道，但是，老百姓還是無緣知曉詳情。各地都有律師要求政府公開相關信息，結果通常是不了了之。

如果我們還要繼續保持現有的“土地財政”制度，就應該考慮為“土地財政”引入相對應的民主監督和信息公開制度，而這涉及另一場更復雜的較量，更艱難的變革。■