設計改革新路線圖

沿著“治窮”之路，難圓“強國”之夢。新的改革框架需要不同以往的頂層設計，“從上到下、以難帶易、內外聯動、重點突破”

中國改革30多年，強勁動力主要來自國內，最大績效是解決了窮人的問題。以治窮為起始目標，從經濟領域開始，調動億萬人民的積極性，改革開放可謂成功。

今后30年，改革的最強動力既來自國內也來自國外壓力。中國的最大目標是“強國”，而沿著“治窮”之路，難圓“強國”之夢。關鍵在于如何創新思維，設計新的改革路線圖。

制度創新改變中國

只要搞好產權制度創新、人力資源配置和資本技術，以及產品的對外開放，經濟就會發展，社會就會繁榮，人民就會富裕，國家就會強盛

回頭來看，有三大制度創新對中國過去30多年的發展影響深遠。

一是推行產權制度改革，解決了吃飯和財富創造積累的激勵機制問題。產權制度改革率先在農村開始，從農業領域普遍實行家庭承包經營制，到土地經營權長期承包給農民，解放和發展了農村生產力，使幾億人擺脫了嚴重饑餓和貧困，為后來經濟起飛提供了豐富的農產品原料和食品供給。

隨后，國有企業改革以放權讓利為主線，實行企業經營承包制，后又以明晰產權關系為主線，實行了現代企業產權制度改造，建立了國有企業發展的約束和激勵機制。

同時，先允許后鼓勵、支持民營經濟發展，并在各領域生長出數以百萬計的民營企業，給中國經濟增長增添了一支新生力量。

二是改革人事制度，解決了中國持續發展所需要的人力資源積累問題。恢復高考制度，使數以百萬計的下鄉、回鄉知識青年進入大學，30多年來培養了數以千萬計的精英群體。他們在各個領域為中國改革提供強大智力支撐。

與此同時，改革用人制度，廢除領導終身制，實行領導干部任期制，打開了干部輪替和進入通道，將大量社會精英納入治國體系，給行政管理體制注入了源源不斷的生機和活力。

三是實行全面對外開放，推行外向型發展戰略，為引進資本技術和發展對外貿易創造了制度平臺。

改革開放初期，中國是典型的“雙缺口”型發展中國家，外匯嚴重不足，資金極為短缺。中國先設立經濟特區，開放東部沿海城市，后向中西部地區擴展，成效明顯。

排除了中國引進外來資本技術和產品的制度障礙，大量外資、技術的進入和國內產品出口，中國經濟結構迅速由“雙缺口”型向“雙剩余”型轉變。目前外匯儲備充足，資金富裕，進出口貿易活躍，產業結構升級步伐明顯加快。

從國際經驗和中國歷史變遷看，只要搞好產權制度創新、人力資源配置和資本技術，以及產品的對外開放，經濟就會發展，社會就會繁榮，人民就會富裕，國家就會強盛。發達國家、發展中國家都如此。英、法、德、美等強國的崛起，無不與上述制度創新密切相關。

中國5000年文明史中有三個王朝曾出現強盛時期:西漢“文景之治”、唐朝“貞觀之治”、清朝“康乾盛世”。其共同經驗是:在土地制度上，讓農民有地種有飯吃;在吏治上，限制王權，廣攬社會精英。

比如清王朝曾強盛100多年，幾大舉措至關重要:

第一，整頓吏治、廣攬人才。康熙秉持“寬仁”治國，實施“滿漢一體”的政策和“特科科舉”制度;為了拉近皇帝與官員的距離，康熙和雍正均實行“密折上奏”;雍正大膽清除貪官庸人，提拔有才干的人才。通過改革，統治者贏得了漢族知識分子和正直官員支持，清朝一系列治國方針得以順利實施。

第二，限制王權，停止圈地，編人正戶，掃除農奴殘余。清軍入關后，滿清貴族、官吏及八旗軍對華北平原一帶的土地瘋狂掠奪，并將當地漢人變為奴隸，民族矛盾激化。從順治帝開始，清朝多次頒令停止圈地，實行“更名田”，把一部分貴族所占田地分給原種之人，使他們變成自耕農。雍正即位后，又下令解除“賤民”身份。

第三，實行“火耗歸公”和“攤丁入畝”減負政策。雍正即位次年，清政府將地方官吏增加的田賦附加稅即“火耗”下令全額上繳國庫，同時將按人頭征稅改為按田畝征稅。

現在來看，清王朝百年強盛實質是抓住兩頭，一頭是通過土地制度改革和稅賦改革，穩定農民和窮人;另一頭是通過吏治改革安撫和吸納精英群體。但后來清王朝走向滅亡主要是因為腐敗和閉關鎖國。

在過去30年，中國推行產權制度改革、人事制度改革和對外開放，緊緊圍繞窮人群體和精英群體，較好地解決了這兩類人的難題，滿足了他們的現實需要，否則中國不可能有今天的成就。

這三大制度創新是一種漸進式改革路線，具有鮮明的時代特點。

在路徑上，采取從下到上、先易后難的路徑;在順序上，采取先生產后流通、先經濟后社會政治其他領域、先東部沿海后沿江沿邊和中西部地區;在進程上，采取先點后面的推廣方式;在利益分享結構上，采取先改革增量然后以增量改革帶動存量改革的激勵辦法。

這種先點后面、循序漸進的改革方式雖不易在短期內取得大范圍成功，但避免了大的社會振蕩，試錯成本較低。

尋找新的路線圖

由下向上需要推進的改革領域已經越來越少，容易改革的領域也不斷減少，而需要由上向下推進的改革領域越來越多，多涉及上層建筑和整體改革

中國改革的受益人群具有明顯的階段性和群體性。

改革之初，由于從基層率先發動，農民、工人從中優先獲得較大利益。進入20世紀90年代后，隨著改革從生產到流通、從經濟到社會、從一般部門到壟斷部門的推進，改革的受益群體從農民、工人轉向精英群體，并隨著時間推移，精英群體從改革開放中獲益越來越多，農民和工人獲益越來越少，甚至出現邊緣化傾向。

改革受益群體的分化，必然加劇城鄉、區域、階層收入差距擴大。要想縮小收入差距擴大趨勢，必須調整既有改革方式。

如前所述，漸進式改革降低了改革帶來的風險成本。但這種方式由于先改先行和后改后行，帶來了團體或個人在占有資本、資源、市場等方面的機會不均等，形成了各種既得利益集團。

這些既得利益集團(部門或個人)利用公共權力、公共資源、金融資本等關鍵要素，獲得了比別人要多得多的“好處”，開始他們支持改革，爾后變為不愿改革，甚至打著改革旗號，借助自身在體制和決策上的優勢地位，壟斷資源、扭曲市場、忽視社會公共福利，強化集團和個人既得利益而阻礙改革。因此，要消除市場扭曲，促進公平競爭，創造均等機會，就必須進一步深化改革。

當前，由下向上需要推進的改革領域已經越來越少，容易改革的領域也不斷減少，而需要由上向下推進的改革領域越來越多，多涉及上層建筑和整體改革。這些領域的改革牽一發而動全身，涉及利益群體眾多，改革的成本高、難度大。

比如進一步改革黨政關系，深化調整中央政府與地方政府的關系，改善政府和市場關系;改革財稅體制，限制行業和部門壟斷，繼續推進產權制度改革，消除收入分配不公平，完善資源環境價格形成機制，建立健全教育、醫療、養老、救濟等社會公共服務體系，加快政治體制改革步伐等，都需要我們設計新的改革路線。

中國改革的動力結構已經或正在發生變化。30年前，動力主要來自中國內部，要求改革的群體是沒有解決溫飽的農民、工人和沒有前途的知識分子，前者要求有飯吃，后者要求有出路。而當前和今后，改革的動力既來自內部，也來自外部壓力。

對國內而言，正在形成一個逐步支撐社會主體的中產階層。他們有理想、有知識、有財產，對社會需求不同于弱勢群體。他們要求公平分享改革發展成果;要求社會公正、平等、透明，有著強烈的參政議政意識及基本能力。這些人要求建立一個更加完善的社會主義民主和法治社會，再用“摸著石頭過河”的辦法和由下至上的路徑搞改革，已經無法滿足他們的需要。

隨著中國的繁榮富強，國際地位不斷上升，最終將成為世界多極格局中重要的一極。作為強國，既要參與國際經濟政治等游戲規則制定，又要承擔越來越多的國際責任。

當中國從大國邁向強國之際，且在將來有望在經濟總量上超過美國時，無論是我們的訴求，還是我們的責任，都要求中國的經濟和政治體制進一步變革，以適應全球化和區域化的新格局。

中國下一步改革既是自己的事，也與國際高度關聯。簡單套用過去30年的改革路線是行不通的，我們應找到新的改革路線圖。

改革可從“兩公”突破

改革實質上就是對原有權力和利益結構的再調整，這種調整必然會有阻力，改革就是要破除阻力，實現公共權力和公共資源配置的再平衡

當前和今后，中國需要設計一個新的改革框架，需要一個不同于以往路徑的頂層設計。這種頂層設計首先指的是，改革要更多從上到下，而不是從下向上。

中國應緊緊把握國內社會階層結構變遷和國際政治格局變化新趨向，以走“強國”之路為目標，化危機和壓力為動力，采取“從上到下、以難帶易、內外聯動、重點突破”的新路線推進改革。

實行這種改革路線，就是要針對難題，選準影響當前和今后中國經濟社會發展的重點領域和關鍵問題作為突破口，自上而下地集中力量統籌政治改革與經濟社會改革，統籌城鄉、區域改革，統籌對內對外改革開放，為中國和平崛起成為世界強國創造制度條件。

其次，這種頂層設計指的是改革在宏觀層面要有整體推進方案，包括整體思路、基本方向、最終目標和重大舉措。比如，為了更好地體現社會公平、正義、均等享受改革發展成果，就應該更加科學地配置社會權利結構，合理分配公共資源。

其三，這種頂層設計要按照既有利于國內現代化、又適應全球化進程要求;優先從上層建筑領域加快推進政治體制改革，以降低經濟社會發展阻力，構建一個政治體制與經濟體制更加適應，民主體制與法治體制更加配套，政府與社會、政府與市場、中央與地方、國企與民企等關系更加和諧的制度框架。

在黨政關系方面，按照黨政分開的思路，應繼續深化改革，把經濟社會發展和公共管理事務完全交由政府去完成。在政府和市場關系方面，改革方向是政府要有干預邊界，干預范圍要限定在市場失靈的領域，要給市場經濟發展留有足夠空間。

為什么會有“國進民退”的爭議?表象背后是制度安排失當。如果只讓瀕于倒閉的國企退出，而鼓勵那些利用壟斷和政府支持而獲得優勢的國企走規模化和集團化之路，且其規模化和集團化不受限制，一味向競爭性領域擴張，必然擠壓非公有制經濟的發展空間。

目前，這樣的國企已經大到政府難以有效管理，不時凌駕于市場之上的地步。在擴大內需中，城鄉居民被鼓勵要增加消費，而國企卻在大量增加儲蓄。這其中的關鍵是政府邊界不清，國資勢力膨脹，事實上形成了“政進市退，國進民退”，這都需要新的制度安排。

要進一步改革用人制度，繼續擴大差額選舉，擴大社會招聘范圍，讓更多優秀人才通過公平競爭進入政府管理機構。比如，在人大、政協中能否減少“安排”名額，留下更大比例的差額空間進行選舉，使人大代表、政協委員更具社會代表性;另外，怎樣把精英們的上升通道設計得更為寬闊而公正，使他們都能發揮積極作用，實現自身價值，而不是產生“仇官、仇富、仇不公”等消極心態。

為什么1978年以后，億萬人民感謝鄧小平，就是因為窮人能吃飽飯，精英看到了實現自身價值的希望。

在用人制度上還要進一步解放思想，設計更加透明、規范、公平的制度，將有才能、有政績、有品德的人才選拔到最需要的崗位上去。應堅決杜絕以“線”取人的做法，避免“上”一人傷一大片的現象。

在體制改革的突破口和重點上，要從“兩公”開始，即從公共權力、公共資源配置制度改革開始。從制度經濟學上講，公共權力和公共資源配置權利是公共性產品，要把“兩公”用在真正的公共事業上。

要從制度設計上防止“兩公”部門化、集團化甚至個人化。無可置疑，公共資源和公共權力是社會的，怎么分配，怎么做，都要在宏觀層面進行頂層設計。

應賦予人民代表大會在“兩公”方面更多的權力，充分發揮其決策權和監督權。在經濟發達國家，公共權力由社會決定并服務人民，公共資源分配互相制約。

用于公共服務的預算，其決策權、執行權和監督權是分開的，三種權力應互相制約。2008年中國財政收入6.1萬億元，2009年全國財政收入超過6.8萬億元，財政收入占GDP比重是否偏高?公共財政的錢該怎么花、誰來監督?現在都還缺乏有效的權力配置結構。

公共財政資金現在還是向城市建設投入多，向農村投入少。公共資源配置應該有個優先順序，貼近老百姓最急需的項目應優先考慮，而那些講排場、比政績的面子工程則應有更明確的限制。

總之，公共權力和公共資源應該受到公眾的監督和制約，這種監督和制約要制度化、常態化和規范化。

西方的民主制度演變了幾百年，是不斷沉淀、積累起來的，東方民族要想完全仿效，恐怕較難。比如，日本明治維新之后學習西方制度，但其選舉制度還是打上了世襲的烙印;馬來西亞、印度尼西亞、新加坡和中國臺灣地區也都暴露出這樣或那樣的西方式民主的水土不服。

我們的制度設計也要思考這些問題。中國的體制改革要適應中國的國情，不能完全照搬西方。

但現在我們的政治體制以及經濟體制改革，確實還滿足不了經濟社會發展的需要，必須加快推進，繼續深化改革。只有體制順應時代，才能加快歷史進程，否則我們將錯過良機，付出沉重的歷史代價。

有人說，中國發展是搭了全球化的便車，這不是主要原因。中國發展的根本在于改革帶來的制度創新。國際化只是一個后天因素，它與制度創新因素疊加在一起，集聚、發酵，使得中國取得了今天的成就。

任何國家的制度建設都不是一帆風順的，都需要體制外和體制內因素的共同作用，體制內的“動”和體制外的“推”相結合。改革實質上就是對原有權力和利益結構的再調整。這種調整必然會有阻力，改革就是要破除阻力，實現公共權力和公共資源配置的再平衡。

新的改革需要大勇氣，更需要大智慧。這種智慧包括四個方面:

一是要超越自身所在的集團利益，為民族復興、國家強大而推進改革，這需要一種自覺意識和自我犧牲精神。

二是具有遠見卓識，從歷史和全球視角把握中國進一步改革的時機、路徑和進程，考慮民族和國家利益，制定、實施行動方案。

三是要有駕馭改革開放的能力，善于配置人力資本、公共資源，集聚社會精英，團結一切積極力量，推進社會進步。

四是善于從日常社會生活現象中發現新趨勢，從單一問題看透本質，調集社會資源、集中國力，推動中國的發展強大。

未來世界將留給中國更大的發展空間，而中國的未來必須靠一代又一代改革者不斷推進。改革沒有回頭路，勢如逆水行舟，不進則退。

作者為國家發改委宏觀研究院副院長