對中國行政程序法制化的探討

摘要:行政程序的法制化與行政法制的程序化是一個問題的兩個方面，是中國行政法制現代化的必然要求和必然結果。它實質上是指如何在相互抵觸的各種行政規范中進行最佳選擇，并使這種選擇的決定具有正當性和約束力的問題。本文主要從行政程序法制化的意義、理論基礎和原則方面進行探討。

關鍵詞:行政程序;法制化;基本原則

中圖分類號:D05文獻標識碼:A文章編號:1672-8122(2010)10-0185-02

從現象上來看，行政程序法制化表現為行政程序法規范的增加，各種行政程序要件的完備以及行政程序法律意識的增強與完善，其具體表現則為統一的行政程序法典的制定與實施。這實際上也是解決中國行政法制的現代化問題。它一方面是中國社會現實的需要，另一方面是理論研究的促進。而中國行政法制現代化具體操作方案的設計與實施，則是兩者的必然結合。

一、行政程序法制化的意義及現狀

公正合理的程序是中國法律現代化的基石。[1]只有具備公正合理的程序要件，法制才能協調運行。合理公正的程序一方面限制了行政官員的恣意和專斷，維持了法律的穩定性和自我完整性;另一方面又給行政官員如何實施行政行為提供了一個適當的選擇空間，使法律系統具有更大的可塑性和適應力。在中國邁向市場經濟的過程中，價值中立、操作性強的程序對目前經濟改革中出現的秩序混亂、制度不力的現象是一劑良藥，也是中國當前實現法治主導的最佳選擇。由于程序具有開放的結果和緊束的過程，隨著程序的展開，參加者越來越受到“程序上的過去”的拘束，而制度化的契機也由此形成。程序開始于高度不確定的狀態，但其結果卻使程序參加者難以抵制，形成一種高度確定化的效應。因此，如果我們要實現有節度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威、有進取的保守這樣一種社會狀態的話，那么，程序法可以作為其制度化最重要的基石。從這個角度出發，可以看出，行政法制的程序化與行政程序的法制化是中國行政法制現代化的必然選擇。

在市場經濟條件下，政府對經濟的管理從微觀管理轉變到宏觀管理，從直接管理轉變到間接管理，從計劃調控轉變到市場調控。從新的政治功能來說，它要求政治體系從要素管理轉向程序管理，從內在管理轉向外向管理，從保險管理轉向保證管理。[2]在計劃經濟體制下，政治體系對社會和經濟發展的管理基本以要素管理、尤其是物質性的要素管理為主，通過對具體物質要素的具體規劃和分配來完成管理。在市場經濟體制下，政治體系不能再做要素式的管理，否則，市場經濟體制的建立就不具備必要的前提。要素將通過市場來分配。政治體系的主要功能將是對程序的管理，即各種要素將通過合理的程序在社會上達成最有效率的交易，同時又是公平的交易，所有交易又必須控制在社會發展的方向上。程序管理主要是通過法律、規范、體制、監督等手段來完成。

二、行政程序法制化的理論基礎

關于行政程序法制化的理論基礎，首先要解決的是行政法的理論基礎問題，其次要解決行政法的基礎理論與中國行政程序法制現實的結合問題，同時還應注意行政程序法的抽象理論基礎在中國的具體實際的應用問題。行政法的理論基礎問題不僅反映不同類型行政法的階級本質和歷史特點，而且直接影響行政法的結構體系和發展方向。一般認為，資產階級行政法的理論基礎是三權分立、依法行政。由此出發，在西方國家產生了行政法是保障行政權還是控制行政權，亦即行政法是“保權法”還是“控權法”的爭論。近年來，西方也出現了一種折中的觀點，認為行政法既有保權作用，又有控權作用，反映了20世紀以來行政法的新變化。

目前，對行政法理論基礎的研究已突破了“保權法”與“控權法”的范疇。有的學者[3]提出行政法的理論基礎是“平衡論”。這種觀點認為，行政法的全部發展過程就是行政機關與行政相對人的權利義務從不平衡到平衡的過程。現代行政法不應是管理法、控權法，而應是“平衡法”，其存在的理論基礎則是“平衡論”。也有學者對此持不同意見，[4]認為在市場經濟中，公民與法人的權利應與行政機關取得平衡，但非平分秋色，在權利與權力之間，應以公民與法人的權利為本位。有學者提出馬克思主義的“公共權力論”是行政法的理論基礎，“公共權力論”的核心觀點是:認為國家權力、政府權力、司法權力等不是某種特權或私權，而是社會的權力、人民的權力;行使這些權力的機關和人員不應是凌駕于社會之上、人民之上的官僚機器，它們必須是不謀私利、不以權營私的，是全心全意為人民服務的。對于“平衡論”，這種觀點認為，在行政關系中，政府和人民之間的權利義務在總體上恰恰是以不平等為特征的;從根源上講，政府的權力正是人民賦予的，在總體上也很難說是平衡的。權利義務是在法律關系中和社會關系中講的，因此，說政府自身和公民自身權利義務是平衡的，在理論上似乎很難說通。權利義務的平衡性、對應性是一切法律關系包括行政法律關系的一個普遍特征，因此，如果說權利義務的平衡是行政法的理論基礎，那么，它同時也是如民法等其他法的理論基礎，這樣它也就不成為某一特定法的理論基礎了。

誠如公共權力論者所言，作為部門法的理論基礎，必須既能解釋其特殊性，又能解釋其共同性和普遍本質。作為行政法的理論基礎，必須能夠正確地解釋行政法的本質、功能;必須是行政法作為一種部門法賴以建立其體系，因而也是行政法學的基本范疇、原理和體系賴以建立的理論基礎;必須能夠揭示行政法產生、發展的客觀規律。由此可見，無論是平衡論還是公共權力論都不能達到這些要求。平衡論強調公民權利與國家行政權力的平衡，忽視了公民的權利本位問題，與近代民主政治的基本觀點不符。公共權力論克服了平衡論的缺陷，但也沒有顯示其作為行政法專有理論基礎的特色。按照公共權力論，把其作為憲法的理論基礎也不是沒有道理。當然，公共權力論提出法律對國家權力特別是對行政權力的限制作用，對我們有借鑒作用。[5]

從當代行政法的發展來看，一般都是沿著對國家行政權的運轉進行規范和限制這個軌道前進。從另一方面講，就是對公民權利的保護，這也是行政法越來越受到重視的原因。行政程序法更是如此。例如，有的學者認為，行政程序法在指導思想上主要是限制和約束行政機關，防止行政權力的濫用，保障行政相對人的權益。而行政程序法所應體現的指導思想和價值，是建立行政程序的邏輯起點:通過行政程序，實現行政正義，亦即程序正義論。這實際上是指出了中國行政程序法的理論基礎。對行政權力的規范和限制，是法治原則在行政法領域的具體體現。法治領域的依法治國，在行政法治領域，就具體表現為依法行政。它與英國的自然公正原則、美國的正當法律程序原則、德法等國的行政法治原則一樣，都是程序正義論的體現，構成中國行政程序法的理論基礎。

三、行政程序法的基本原則

行政程序法的基本原則是指貫穿于所有行政程序法規范的基本準則和內在精神。中國行政程序法的基本原則涉及行政程序法與行政實體法基本原則的區別問題。

從英美法來看，其行政法主要是指行政程序法，無所謂兩者的區別。就中國而言，兩者的基本原則都相互適應，因為行政實體法與行政程序法在內容上往往互有交叉、不可分割，而只是兩者的側重點不同而已。具體看來，行政程序法的基本原則更側重于形式上的公開性、公正性;行政實體法的基本原則則更側重于實體的效率性和公正性。另外，還需解決的問題是行政程序法的理論基礎與其基本原則的關系問題。從內容上來看，兩者具有交叉融合關系，但前者指的是理論前提或理論原點、出發點，又具有一定的行為目的性;后者則是指行為準則，是對理論基礎的進一步闡發和規范化，也是理論基礎的具體表現。

目前理論界對行政程序法的基本原則與行政程序的基本原則并未作嚴格區分。[6]一般情況下，行政程序法的基本原則應包括行政民主原則、行政法治原則、行政公平原則、行政效率原則、行政公開原則。

1.行政民主原則，是指行政程序法必須貫穿民主精神、體現民主意志、符合民主要求。行政民主原則要求行政程序法的內容更注重于行政民主化和對公民民主權利的保障。必須從保障公民民主權利的角度出發，通過對行政主體職責、權限、行為方式的規范，對行政權的運行進行控制、監督。行政民主化要求以法律規范行政，以法律為最高行政依據，并保證行政主體獨立行使行政權。這就必須健全行政立法程序，使行政機關有法可依，避免其行使法外權力。在以法律規定國家行政機關職權的同時，要明確其職責、權限、相應的責任、義務及其行為方式、步驟。中國行政程序法作為上層建筑的一部分建立在以公有制為核心的經濟基礎之上，應具有豐富內容、范圍廣泛的特點，與公民的權益有十分密切的聯系。廣大公民要求用行政程序法作為國家行政管理的基本規范，切實保障并發展自己的合法權益，必然要求運用行政程序法把自己的利益穩定下來。

2.行政法治原則，是指行政程序法必須貫穿法治精神，實行依法行政。行政法治原則是中國行政法的基本原則，也是中國行政程序法的基本原則[7]。它是法治原則在行政程序法領域的具體運用，是依法行政原理的具體體現。行政法治原則可以分解為行政合法原則和行政合理原則，兩者構成行政程序法的柱石。行政合法原則解決行政行為的合法與非法問題;行政合理原則則是解決行政行為是否適當的問題。

3.行政公平原則，是指行政機關在實施行政行為時要在程序上平等對待行政相對人各方，排除各種可能造成不平等或偏見的因素。行政公平原則還可以作廣義理解，即包括保障行政相對人程序上的所有原則和制度，諸如公開原則、參與原則及其中的咨詢制度、聽證制度等。

行政公平原則是現代行政程序法最基本的原則，是行政民主化的必然要求。因此，各國行政程序法都貫穿這一原則。而與行政公開原則相比，行政公平原則具有較強的實體性和目的性，行政公開原則則具有較強的形式性和手段性。但兩者在實質上是相同的，都是程序正義論的具體表現，是實現程序正義的具體原則。

4.行政效率原則，是指為了保證行政活動的高效率，行政程序的各個環節應當有時間上的限制。

5.行政公開原則，是指對重要的行政行為、與公民權利義務直接相關的行政行為，要通過一定的行政程序讓公民了解。

行政法制的程序化與行政程序的法制化是中國行政法制現代化的必然選擇。我們在行政程序建設過程中，首先要注意建立完善的行政程序制度要件，同時要注意行政程序的繁簡適度，在公平的前提下達到效率的目的。通過行政程序，實現行政正義。中國行政程序法應選擇以權利模式為主、兼顧行政效率的模式。

參考文獻:

[1]李曙光.中國法律現代化的取向[M].法學，1994(4).

[2]王滬寧.新政治功能:體制供給和秩序供給.上海社會科學院學術季刊，1994(2).

[3]許崇德，皮純協:新中國行政法學研究綜述.北京:法律出版社，1991.

[4]羅豪才等.現代行政法的理論基礎——論行政機關與相對一方權利義務平衡[J].中國法學，1993(1).

[5]葉必豐.公共利益本位論與行政訴訟[J].中央政法管理干部學院學報，1995(6).

[6]江必新、周衛平.行政程序法概論[M].北京:北京師范學院出版社，1991.

[7]羅豪才.行政法學[M].中國政法大學出版社[M]，1989.