國家行政機關對新聞傳播事業的管理

學者簡介

李芝，女，漢族，陜西漢中人，西安建筑科技大學文學院法學專業講師，主要研究方向為行政法與行政訴訟法、國際法等。1996年畢業于西北大學法律系，之后獲得西北政法大學在職法律碩士學位。1996年參加工作以來一直從事法學教學和科研工作，有豐富的教學經驗，取得了一定的成果，曾兩次獲得校級優秀教學成果獎，并在各類雜志上公開發表論文數篇。除教學外還積累了豐富的法律實踐經驗，兼任陜西省律師協會行政法專業委員會委員，并擔任《收藏》雜志社等單位常年法律顧問，將教學與法律實踐相結合，在相關領域逐漸形成了自己的學術風格與見解。立足于根本，致力于實踐;教書育人，孜孜不倦。

本期專欄刊出作者近期關于行政法和國際法方向的研究成果三篇，以期共同交流探討。

摘要:行政法調整的最主要關系，就是行政主體和行政相對人之間的權力(權利)和義務(責任)關系。在新聞事業的行政管理關系中，行政主體就是依法實施國家對于新聞事業的管理職權的行政機關，行政相對人就是各種新聞傳播事業、企業單位和參與新聞傳播活動的其他法人、自然人。本文主要講述國家行政機關對報紙的監督管理，兼顧期刊。

關鍵詞:報紙;期刊;行政機關;監督管理

中圖分類號:G212文獻標識碼:A文章編號:1672-8122(2010)10-0182-03

報紙，是指有固定名稱、刊期、開版，以新聞與時事評論為主要內容，每周至少出版一期的散頁連續出版物。在現代社會，報紙是傳播新聞的主要載體。期刊又稱雜志，是指有固定名稱，用卷、期或者年、季、月順序編號，按照一定周期出版的成冊連續出版物。在我國，以新聞報道為主要內容的新聞性期刊過去只有《半月談》、《嘹望》、《民主與法制》等為數很少的幾種，近年各地創辦了一批新的新聞性期刊;還有一部分非新聞性的、社會科學類的期刊，也發表新聞作品。

報紙、期刊創辦以后，就置于國家行政部門的監督管理之下。根據《出版管理條例》第六條的規定，新聞出版總署對全國出版活動實施監督管理，其他行政管理部門按照職責分工監督有關出版活動。此處主要介紹新聞出版管理部門的管理活動。根據報紙、期刊兩個“管理規定”，出版部門對報刊出版的監督管理實行屬地原則。

“條例”第三條規定，出版事業必須堅持為人民服務、為社會主義服務的方向，堅持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和建設有中國特色的社會主義理論為指導，傳播和積累一切有益于提高民族素質、有益于經濟發展和社會全面進步的科學技術和文化知識，弘揚民族優秀文化，促進國際文化交流，豐富和提高人民的精神生活。報紙、期刊兩個“管理規定’’也有同樣的規定。這是一切出版物包括報刊都必須遵循的指導方針和基本任務，也是報刊管理的基本出發點。

一、依法出版制度

報刊屬于連續出版物，在履行法定登記注冊手續取得合法出版權利之后，在出版過程中自始至終必須遵守所有登記事項，不得任意變更。

按照“條例”和報刊的“管理規定”，有關登記事項必須在出版的每期報刊上標明。報紙在出版時須在每期固定位置標出:報紙名稱，報紙出版單位、主辦單位、主管單位名稱，國內統一連續出版刊號，總編輯(社長)姓名，出版日期、總期號、版數、版序，報紙出版單位地址、電話、郵政編碼，報紙定價(號外須注明“免費贈閱”字樣)，印刷單位名稱、地址，廣告經營許可證號，國家規定的涉及公共利益或者行業標準的其他標識。期刊的名稱和年、月、期、卷等順序編號應當在封面的明顯位置刊載，并且不得以總期號代替年、月、期號，其他記錄應印在封底或版權頁上。

無論是報紙還是期刊，一個刊號只能對應出版一種報紙或期刊，不能用同一個刊號出版不同的報紙或期刊。同一種報紙不得以不同開版出版。報紙的所有版頁應作為一個整體出版發行，部分版頁不得單獨發行，報紙出版地方版、少數民族文字版、外文版等，須按創辦新的報紙辦理審批手續。期刊出版不同的版本，也須按創辦新期刊辦理審批手續。報紙可以出版增期，應按變更刊期辦理審批手續。增期應隨主報發行，開版、文種、發行范圍和印數應與主報一致。報紙因重大事件可以出版號外，號外必須注明，連續出版不得超過3天，并在出版后15日內向所在地省級新聞出版局備案。期刊出版增刊，每年每種期刊可以出版兩期，期刊增刊應當經主管單位審核后，報所在地省級新聞出版局審批，取得一次性增刊許可證。增刊的業務范圍等必須同正刊一致。

報紙休刊10天以上和期刊休刊，須向當地省級新聞出版局備案。報紙休刊不得超過180日，期刊休刊不得超過一年，超過時限許可證將被撤銷，由主辦單位向所在地省級新聞出版局注銷登記，并向新聞出版總署備案。

報紙和期刊的出版許可證都不許轉借、轉讓、出租和出賣，報刊出版單位的名稱、報刊的名稱、刊號和版面也不許轉讓、出租和出賣。

如需改變報刊的登記事項，有兩種情況:

一類是重大事項的改變，按《條例》第十七條和兩個“管理規定”，包括:報刊出版單位變更名稱、合并或者分立、改變資本結構[1]、出版新的報刊，報刊改變名稱、主辦單位、主管單位、刊期、業務范圍(包括宗旨、文種)，都應當按照創辦報刊的報批程序辦理審批手續。即由主辦單位向所在地省級新聞出版局提出申請，經審核同意后，轉報新聞出版總署審批。其中報刊刊期的變更，新聞出版總署可以委托省級新聞出版局審批。另一類是除以上諸項之外的其他事項的變更，如報紙變更開版，報刊社應當經主辦單位和主管單位同意后，報所在地省級新聞出版局批準。期刊變更開本，報紙和期刊變更法定代表人或者主要負責人、在登記地區變更地址，報紙變更承印單位，向所在地省級新聞出版部門備案。

二、審讀制度

審讀制度是新聞出版管理部門了解報刊內容，掌握動態，對報刊進行經常性監督管理的重要手段。新聞出版總署曾就此下達多個通知。在報紙、期刊兩個“管理規定”中，分別規定了報刊出版管理實行報紙、期刊出版事后審讀制。

新聞出版總署負責全國的報紙、期刊的審讀工作，設立報紙和期刊的審讀小組，審讀員可以專職和兼職相結合。報刊司負責指導全國新聞出版系統的報刊審讀。

地方各級新聞出版部門負責對本行政區域內出版的報紙、期刊進行審讀，也要設立審讀小組。報刊處具體負責指導本地報刊的審讀工作，并指定專人負責。

各報刊的主管單位對其主管的報刊進行審讀，定期向所在地新聞出版行政部門報送審讀報告。

報紙、期刊出版單位建立閱評制度，定期寫出閱評報告。新聞出版部門可以根據工作需要，隨時調閱、檢查報刊出版單位的閱評報告。

要求審讀特別注意的問題是:否定馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論指導地位的;違背黨的路線、方針、政策的;泄露國家機密，危害國家安全，損害國家利益的;違反民族、宗教政策，危害民族團結，影響社會穩定的;宣揚兇殺、暴力、色情、迷信和偽科學的;傳播謠言，編發假新聞的;違反報刊出版管理法規和規定的。

審讀結果要出“審讀簡報’’。各省新聞出版局每月要向新聞出版總署報送一次本地區報刊審讀的綜合情況。對審讀中發現的重大政治錯誤、重大版面事故以及易產生重大社會影響的問題等，各報刊社要立即向省委宣傳部、省新聞出版局、主管部門和主辦單位報告;各省新聞出版局要立即向新聞出版總署報告。不報或者遲報造成后果的，要追究責任。

三、質量評估制度

“條例”明確規定必須保證出版物的質量。報紙、期刊兩個“管理規定\"也規定了實行報紙、期刊出版質量評估制度。近年來，新聞出版工作由以規模數量增長為主向質量效益提高為主轉移，質量問題得到管理部門的高度重視。報刊質量包括政治質量、信息質量、文化質量和編校印裝質量等。1995年新聞出版署制定了《報紙質量管理標準(試行)》及“細則’’和《社會科學期刊質量管理標準(試行)》及“評估辦法”。報紙出版質量標準，被分為六個方面，并以百分制進行評定，即辦報方針、宗旨、輿論導向(30分)，是否依法出版(20分)，版面綜合質量(包括真實性、稿件質量、版面容量、標題、欄目設置、文字校對、印刷質量，共30分)，廣告質量(10分)，社會信譽質量(10分)。此外，還規定了發行質量。出版質量標準達不到60分的，即視為不合格報紙，應予停辦。發行質量是指報紙出版兩年后必須達到的最低發行量，如省、地、縣三級黨委機關報分別為10萬份、3萬份、1萬份，中央、國務院各部委報紙3萬份，省及省以下專業報2萬份，晚報5萬份等。對未達到最低發行量的報紙，均判定為質量不合格報紙，應限期觀察，或勸其停辦。這項管理標準是新聞出版管理部門實現管理目標的轉移，即從以“遵規守法’’為目標的行政規范管理轉向以“達標上等’’為目標的質量規范管理的積極嘗試，曾經在各地作過一定實施，對促進報刊的質量起到一定作用。但對精神產品量化管理的辦法還不夠成熟完善，各項評分標準是否恰當也還有待于總結改進。

四、違紀違規報刊警告制度

違紀違規報刊警告制度，是根據《出版管理條例》的規定，為強化對報刊出版特別是小報小刊出版的宏觀管理而采取的一項重要措施。中共中央宣傳部和新聞出版署于2000年聯合發布《關于建立違紀報刊警告制度的意見》和實施細則。

“意見”規定:黨委宣傳部和新聞出版行政部門提出警告的報刊違紀違規問題有:1.否定馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論的指導地位，造成惡劣的社會影響;2.違背黨的路線、方針、政策，出現嚴重的政治錯誤;3.泄露國家秘密，危害國家安全，損害國家利益;4.違反民族、宗教政策，危害民族團結，影響社會安定;5.宣揚兇殺、暴力、色情、迷信和偽科學，思想導向錯誤;6.傳播謠言，編發假新聞，干擾工作大局;7.黨委宣傳部門和新聞傳播管理部門認定的其他嚴重錯誤。

按照分級管理的原則，中宣部負責對中央級報刊新聞宣傳工作的管理，對出現違紀違規問題的中央級報刊提出警告意見，由新聞出版署發出“警告通知書”，抄送該報刊的主管、主辦單位，并向中宣部備案。各省、自治區、直轄市黨委宣傳部負責對本地報刊，包括中央國家機關和中央級媒體在本地所辦報刊的新聞宣傳的管理工作，對出現的違紀違規問題提出警告意見，由當地新聞出版管理部門發出“警告通知書”，抄送該報刊的主管、主辦單位，并向中宣部、新聞出版署和當地單位宣傳部備案。

“警告通知書”發出后，受到警告的報刊的主管、主辦單位要作出書面檢討，并對造成錯誤的報刊負責人和責任人給以相應的處分。檢討和處理意見要在收到通知書10天內報送黨委宣傳部和新聞出版管理部門。

對一年內受到三次警告的報刊，由新聞出版署給予停業整頓的行政處罰。該報刊的主管部門要撤換報刊的總編輯或社長，給予責任人必要的行政處分。違紀違規報刊停業整頓結束后，如再發生違紀違規問題，出現嚴重導向錯誤，由新聞出版署撤銷該報刊的刊號。

五、年度核驗制度

年度核驗，又稱年檢，是新聞出版管理部門對報刊進行階段性監督管理的方法。根據“條例”第三十一條“出版單位應當按照國務院出版行政部門的規定，將從事出版活動的情況向出版行政部門提出書面報告’’的規定，一方面，新聞出版管理部門要加強對報刊的經常性檢查和年度檢查，另一方面，報刊社應按規定向管理部門提交自己業務活動的書面報告，包括年度的書面報告。在報紙、期刊兩個“管理規定’’中，對年度核驗作出了具體規定。

年度核驗的程序是:首先，報紙、期刊出版單位提出年度自檢報告，填寫由新聞出版總署統一印制的《年度核驗表》，經報紙主辦單位、主管單位審核蓋章后，連同樣報或樣刊，在規定時間內報所在地省級新聞出版行政部門。其次，省級新聞出版行政部門對報刊出版單位自檢報告、《年度核驗表》等送檢材料審核查驗。再次，經核驗符合規定標準的，省級新聞出版行政部門在《出版許可證》上加蓋年度核驗章，即為通過年度核驗，可以繼續從事報紙或期刊出版活動。最后，省級新聞出版行政部門自完成報紙出版年度核驗工作后的30日內，向新聞出版總署提交報紙年度核驗工作報告。

若有違法行為被查處后拒不改正或者沒有明顯整改效果的、出版質量長期達不到規定標準的、經營惡化已經資不抵債的、已經不具備出版報刊所規定的條件的，不予通過年度核驗，由新聞出版總署撤銷許可證，所在地省級新聞出版行政部門注銷登記。

若有正在限期停刊整頓的，經審核發現有違法情況應予處罰的，主管、主辦單位未履行管理責任導致出版管理混亂的，或者存在其他違法嫌疑需要進一步核查的，由省級新聞出版部門決定暫緩年度核驗，緩驗期滿，重新辦理。

參考文獻:

[1]國務院對確需保留的行政審批項目設定行政許可的決定.法律圖書館:中華人民共和國國務院令，第412號，332項.