草根民主的海州模式

如果說30年多前安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村農(nóng)民的18個(gè)“紅手印”開辟出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的民生之路，那么，海州區(qū)首創(chuàng)的“三會(huì)村治”模式，則是在農(nóng)村民主改革方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

2010年元旦剛過。凌晨下的雪，中午便融化了，但道路并未變得泥濘。平整的水泥路從公路上延伸到村里，又分成若干支節(jié)，宛如毛細(xì)血管般通向大屯村的家家戶戶。這個(gè)在江蘇省連云港市海州區(qū)相對(duì)貧困的村子正迎來新的發(fā)展契機(jī)。

村黨支部書記兼村委主任開成躍正一邊大口地呼吸著清新的空氣，一邊盤算著新年里村里的幾件大事。自從2008年9月試行“三會(huì)村治”模式以來，開成躍的手里只剩下執(zhí)行權(quán)，村里的重大事項(xiàng)要經(jīng)過村議事會(huì)批準(zhǔn)才能執(zhí)行，執(zhí)行的過程和結(jié)果還要經(jīng)村監(jiān)事會(huì)全程監(jiān)督，可當(dāng)了多年村干部的開成躍從未像現(xiàn)在這樣心情舒暢。

“就說這水泥路吧，都拖了5年了。沒想到，提交議事會(huì)討論后，9個(gè)月便修成了!因?yàn)橐磺卸脊_透明，鄉(xiāng)親們支持么。”這位樸實(shí)、年輕的蘇北農(nóng)民對(duì)2010年充滿信心:“要換屆了，只要大家信得過，我還要接著干!”

就在此時(shí)，遠(yuǎn)在千里之外的北京，《村民委員會(huì)組織法(修訂草案)》首次提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議，這意味著被稱為草根民主的村民自治制度經(jīng)過10年的實(shí)踐，將通過立法進(jìn)一步完善。在這場(chǎng)涉及到中國(guó)9億農(nóng)民的民主進(jìn)程中，以“三會(huì)村治”為核心的海州模式必將留下濃墨重彩的一筆，因?yàn)閺摹盀槊褡鲋鞯接擅褡鲋鳌钡娜吮舅枷朐谶@種模式里得到了充分體現(xiàn)。

賄選引發(fā)的思考

“這兩年發(fā)生的村干部賄選事件引起了我們的深思。”回憶起當(dāng)時(shí)的情況，海州區(qū)人大常委會(huì)副主任劉海林記憶猶新，“區(qū)里有個(gè)村子正值村干部換屆，就在選舉前夜，其中一個(gè)競(jìng)選者派人挨家挨戶地送錢送物，結(jié)果整個(gè)選舉被操控了。雖然我們對(duì)這次選舉進(jìn)行了及時(shí)糾正，但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)擺在了我們面前:賄選、罷免難，選舉違法糾錯(cuò)機(jī)制缺乏，村民自治問題無法找到有效的法定解決途徑等，影響了法律的權(quán)威，也制約了村民自治的深入開展。”

“為什么會(huì)有那么多人熱衷于擔(dān)任村干部?為什么出現(xiàn)賄選情況?因?yàn)槟軗棋X!”海州區(qū)紀(jì)委書記王波一針見血地指出，“隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，大量村干部已經(jīng)成為掌握著資金、資產(chǎn)、資源的‘三資’干部，他們可以處置的資金動(dòng)輒數(shù)以百萬(wàn)計(jì)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了區(qū)里某些機(jī)關(guān)的權(quán)力。”記者了解到，2008年以來，海州區(qū)紀(jì)委查辦各類案件80余件，其中涉及農(nóng)村基層干部貪占直補(bǔ)款、私賣集體資產(chǎn)、挪用集體資金等案件占30%，涉案金額達(dá)400 余萬(wàn)元。

“十七大提出，要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制。如何把這樣的精神貫徹到村民自治當(dāng)中，解決好村干部權(quán)力集中，缺少有效監(jiān)督的問題?當(dāng)時(shí)區(qū)里的決心很大，一定要找到有效的解決途徑。”海州區(qū)紀(jì)委副書記、監(jiān)察局局長(zhǎng)董德華回憶起制定方案的過程依然很感慨，“人大、政協(xié)都參與進(jìn)來，提出方案，仔細(xì)論證，然后修改，再論證，再修改。晚上睡覺時(shí)，也許會(huì)突然想到個(gè)問題，趕緊記下來，生怕有所遺漏。”

董德華告訴記者，“三會(huì)村治”就是從村權(quán)制衡這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督，將村權(quán)進(jìn)行三分，設(shè)立村民議事會(huì)、村民委員會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)的“三會(huì)”村務(wù)治理機(jī)構(gòu)，分別行使村權(quán)中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，構(gòu)建“村權(quán)三分、三會(huì)自治”村治新模式。

“2008年4月初，為村民議事會(huì)、村民監(jiān)事會(huì)創(chuàng)設(shè)提供‘法律’依據(jù)的自治章程初稿拿出后，我們先后征求了蘇州大學(xué)法學(xué)院、武漢大學(xué)法學(xué)院的專家意見。同時(shí)，又征求了村鎮(zhèn)基層意見，歷時(shí)3個(gè)月，對(duì)草案進(jìn)行了20余次修改。不過，參與試點(diǎn)的村官們卻根本不買賬!因?yàn)闄?quán)力被制約了。”董德華無奈地笑笑，“好在我們做過實(shí)地調(diào)研，村民們支持這個(gè)章程!”

2008年9月，海州區(qū)紀(jì)委經(jīng)過充分醞釀和精心準(zhǔn)備，在該區(qū)新壩鎮(zhèn)大屯村、沙杭村，錦屏鎮(zhèn)酒店村相繼進(jìn)行了試點(diǎn)。試點(diǎn)村以章程草案為基礎(chǔ)，結(jié)合各村特點(diǎn)，制定了本村村民自治章程，在此基礎(chǔ)上，召開村民會(huì)議，采取無記名投票方式，各自表決通過了章程。

小崗搞民生，大屯搞民主

向經(jīng)手人仔細(xì)詢問了有關(guān)事項(xiàng)后，大屯村村民胡正干鄭重地在報(bào)銷單據(jù)上簽字蓋章。作為村黨支部委員，胡正干從未感覺到自己的簽字會(huì)這樣重要，因?yàn)樗€有另外一個(gè)頭銜:監(jiān)事長(zhǎng)。按照自治章程，村里的每一張發(fā)票必須經(jīng)過經(jīng)手人、村委會(huì)主任以及監(jiān)事會(huì)3人中的2人以上簽字才能報(bào)銷。“老百姓掙錢不容易，對(duì)干部吃喝招待最反感，我們監(jiān)事會(huì)就是村里的‘小紀(jì)委’，專門盯著村干部違規(guī)的地方，否則對(duì)不起鄉(xiāng)親們的信任。”胡正干說。

除了監(jiān)督村委會(huì)的財(cái)務(wù)開支，監(jiān)事會(huì)還對(duì)議事會(huì)召開的程序進(jìn)行監(jiān)督。胡正干最得意的一次“糾偏”發(fā)生在2008年底。他說:“當(dāng)時(shí)，全村共上報(bào)了19個(gè)低保戶，但上級(jí)只給了12個(gè)名額，怎么辦?按過去的做法由村干部決定，這次要由議事會(huì)成員投票表決。可是，到了投票環(huán)節(jié)，我感覺有些不對(duì)頭，議事會(huì)成員交頭接耳，你看我，我看你，這怎么能保持投票的獨(dú)立性呢?于是，監(jiān)事會(huì)向議事會(huì)主席提出終止投票的議案并被采納。隨后，我們?cè)诹硪婚g屋子里設(shè)立了投票箱，每個(gè)議事會(huì)成員輪流進(jìn)入屋內(nèi)投票，而且不記名。就這樣，我們最終選出了大家都認(rèn)可的12個(gè)低保戶。”

在大屯村村委會(huì)，記者發(fā)現(xiàn)，村監(jiān)事會(huì)和紀(jì)檢監(jiān)察工作室的牌子掛在了一起。“我們現(xiàn)在是一班人馬，兩塊牌子。”胡正干告訴記者。從村務(wù)角度，監(jiān)事會(huì)作為自治機(jī)構(gòu)，對(duì)議事會(huì)的議事程序、對(duì)村委會(huì)執(zhí)行議事會(huì)決議情況、對(duì)村委會(huì)的財(cái)務(wù)收支以及村務(wù)公開情況進(jìn)行監(jiān)督;從黨務(wù)角度，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委下文依托監(jiān)事會(huì)成立的工作室，負(fù)責(zé)村黨風(fēng)廉政工作，工作室接受村黨支部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，從而實(shí)現(xiàn)了村務(wù)、黨務(wù)監(jiān)督的無縫銜接，同時(shí)也實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢工作在村一級(jí)工作的延伸。“現(xiàn)在，我被我們鎮(zhèn)紀(jì)委任命為紀(jì)檢員，另外兩名監(jiān)事被任命為監(jiān)察員。有鎮(zhèn)紀(jì)委撐腰，我們監(jiān)督村務(wù)底氣更足了!以前，村里的事老開說了算，我們想知道的知道不了，想?yún)⑴c的參與不了，還真有股怨氣呢。”

“以前沒少受你們的冤枉。”開成躍一邊笑一邊接過了話頭，“過去，當(dāng)村干部難當(dāng)呀。做事吧，村民覺得干部想撈錢;不做事，大家又說我們不作為。如今，村里的事情由議事會(huì)決定，過程與結(jié)果受監(jiān)事會(huì)監(jiān)督，我們當(dāng)干部的也清白了。現(xiàn)在，我能支配的資金只有2000元，超過這個(gè)數(shù)就得報(bào)議事會(huì)批準(zhǔn)才行，真正是當(dāng)家不做主。”開成躍還記得他把修路的議案提交議事會(huì)表決時(shí)的情景，“大家議論紛紛，有的說造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)過高，有的指出路東路西情況各不相同。”最后，11名議事會(huì)成員只有擔(dān)任村黨支部副書記兼議事會(huì)主席的沈達(dá)劍投了贊成票，表決結(jié)果使曾經(jīng)執(zhí)掌村里最高權(quán)力的兩個(gè)搭檔感到有些灰頭土臉。

除了權(quán)力發(fā)生變化外，開成躍的誤工補(bǔ)貼也與以前大不相同。“我的報(bào)酬由基礎(chǔ)性補(bǔ)貼和獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼兩部分構(gòu)成。年底，議事會(huì)要對(duì)我一年來的工作進(jìn)行考核，如果被評(píng)為不稱職，就領(lǐng)不到獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼;要是被評(píng)為基本稱職，獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼減半。當(dāng)然，要是被評(píng)為優(yōu)秀，獎(jiǎng)勵(lì)性補(bǔ)貼會(huì)適當(dāng)增加。一句話，拿得多還是少，全看你干得好壞。”他對(duì)記者說。

在大屯村，開姓和胡姓人數(shù)眾多。沈達(dá)劍不僅屬于絕對(duì)的少數(shù)派，而且還是外來戶。不過，這并未影響他對(duì)村務(wù)施加影響。作為議事會(huì)主席，沈達(dá)劍除了行使投票權(quán)外還擔(dān)負(fù)著保證議事會(huì)依程序有效召開的職責(zé)。因此，他需要注意的方面就格外多，比如，每次召集議事會(huì)，必須有一半以上的成員參加方可有效，主持期間不得總結(jié)別人的發(fā)言，更不能先發(fā)表意見。

“我們?cè)谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村民會(huì)議召集難，召開更難。要么是權(quán)勢(shì)人物壟斷會(huì)議，要么是與會(huì)各方爭(zhēng)吵不休，議而不決。與會(huì)者不會(huì)發(fā)言，不會(huì)辯論，要么沉默，要么如同打架，不能理性地傾聽和說服。”董德華告訴記者，為了使“三會(huì)村治”的思路得到真正貫徹，他們把有關(guān)規(guī)則制定得非常細(xì)致、實(shí)用。“比如說《議事會(huì)議事規(guī)則》吧，就是我們借鑒羅伯特議事規(guī)則提出來的，根本目的是完善規(guī)則，使民意得到真正表達(dá)。”在所有試點(diǎn)村，“三會(huì)村治”的規(guī)則包括“三會(huì)”的構(gòu)成與職能、村務(wù)決策流程、財(cái)務(wù)管理流程、選舉及罷免流程等全部制成圖表，掛在墻上，一目了然。

在考察了“三會(huì)村治”實(shí)際效果后，中國(guó)行政法學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、蘇州大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師楊海坤認(rèn)為:“‘村權(quán)三分、三會(huì)自治’這一創(chuàng)新做法，有助于推進(jìn)基層政治民主化進(jìn)程，有助于推進(jìn)村民自治法立法，在政治上符合中央精神，在理論上完全可行，非常具有推廣價(jià)值。”

如果說30年多前安徽省鳳陽(yáng)縣小崗村農(nóng)民的18個(gè) “紅手印”開辟出家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的民生之路，那么，海州區(qū)首創(chuàng)的“三會(huì)村治”模式，則是在農(nóng)村民主改革方面邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

“兩會(huì)”博弈

酒店村的李步祥當(dāng)了十幾年的黨支部書記，卻對(duì)現(xiàn)在的村黨支部充滿了艷羨:“他們把黨的領(lǐng)導(dǎo)真正落到實(shí)處了。”酒店村共有7名黨員，3名進(jìn)入議事會(huì)，3名進(jìn)入監(jiān)事會(huì)，村黨支部書記王長(zhǎng)喜兼任村委會(huì)主任。

“‘三會(huì)村治’要解決的首要問題就是如何加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。”海州區(qū)區(qū)委書記滕雯向記者解釋道。1998 年《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》正式頒布后，直接公開的村民選舉導(dǎo)入了一種自下而上的民主權(quán)力，農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)由過去黨的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)模式轉(zhuǎn)變?yōu)榇妩h支部和村委會(huì)二元并存的權(quán)力結(jié)構(gòu)模式。于是問題就產(chǎn)生了，憲法規(guī)定中國(guó)共產(chǎn)黨的基層組織享有對(duì)村民自治的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，村民自治組織享有自治權(quán)。但在實(shí)踐中什么是領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、什么是自治權(quán)?領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和自治權(quán)又如何體現(xiàn)?并無具體的界定。

“這就造成了村委會(huì)與村黨支部之間的權(quán)力博弈，沖突與斗爭(zhēng)愈來愈烈，雙方互不妥協(xié)，關(guān)系緊張，嚴(yán)重影響農(nóng)村工作的開展和社會(huì)安定。然而，矛盾的實(shí)質(zhì)是什么?根源在哪里?矛盾解決的基本途徑是什么?如何妥善協(xié)調(diào)兩者關(guān)系?是當(dāng)前迫切需要解決的重大課題。”滕雯談到的并非個(gè)案。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，從全國(guó)各地的情況看，現(xiàn)任的村黨支部與村委會(huì)的關(guān)系狀況是:關(guān)系融洽、工作協(xié)調(diào)的約占30%;關(guān)系一般，工作勉強(qiáng)維持的約占40%;關(guān)系緊張、相互對(duì)立的約占30%。在上述村兩委關(guān)系融洽的村中，又有相當(dāng)一部分是村黨支部書記兼任村委主任。如果剔除掉“黨政一肩挑”的特殊情形，村兩委之間真正關(guān)系融洽、工作協(xié)調(diào)的比例將會(huì)更低。

“三會(huì)村治”模式則使傳統(tǒng)上模糊不清的村黨支部和村委會(huì)的權(quán)力界限變得清晰明確。在決策方面，由村黨支部書記擔(dān)任村民議事會(huì)主席，除擔(dān)任監(jiān)事長(zhǎng)的村黨支部副書記或支委外，村黨支部其他委員和選舉的村民代表合并組成村民議事會(huì)，有利于將上級(jí)黨委的意圖轉(zhuǎn)化為村民自治機(jī)構(gòu)的決策，保證黨的精神的貫徹落實(shí)。在監(jiān)督方面，由村黨支部副書記或支委擔(dān)任村民監(jiān)事會(huì)的監(jiān)事長(zhǎng)，與2名推舉的村民代表合并組成監(jiān)事會(huì)，監(jiān)事長(zhǎng)同時(shí)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織紀(jì)檢部門任命為紀(jì)檢員，接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀(jì)檢部門和村黨支部的雙重領(lǐng)導(dǎo)，保證了黨支部充分發(fā)揮監(jiān)督作用。

“我們認(rèn)為，村黨支部領(lǐng)導(dǎo)作用的發(fā)揮應(yīng)重點(diǎn)體現(xiàn)在決策、監(jiān)督環(huán)節(jié)。村黨支部的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)變直接為間接，即通過掌控議事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，實(shí)現(xiàn)黨心和民意有效銜接。因此，在決策內(nèi)容和領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)上，對(duì)村黨支部工作提出了更高要求，要求更多地體現(xiàn)民意。”滕雯給記者進(jìn)一步解釋道，“村民議事會(huì)由村黨支部委員和村民代表會(huì)議推舉產(chǎn)生，由于議事會(huì)中黨支部委員只占少數(shù)，因此能否做好其他議事會(huì)非黨成員的思想工作，把黨的意志和群眾的意愿有效銜接，是對(duì)村黨支部凝聚力、戰(zhàn)斗力的直接考驗(yàn)。”

“這樣的規(guī)定對(duì)黨員干部的履職能力，尤其是表率作用提出了更高要求。按照自治章程規(guī)定，如果村干部被議事會(huì)罷免了職務(wù)，那么，其在黨內(nèi)的職務(wù)也將通過組織程序予以罷免。說白了，人民不用你了，黨也就不用你了。”滕雯認(rèn)真地說。

“不僅如此，‘三會(huì)村治’還促進(jìn)了黨的自身建設(shè)。首先，黨支部實(shí)現(xiàn)了集體領(lǐng)導(dǎo)，改變了過去支委閑職虛掛問題。其次，促進(jìn)了黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督。村黨支部書記和支委每人都是一票權(quán)。監(jiān)事會(huì)不僅對(duì)村務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)還能以工作室名義對(duì)村黨務(wù)進(jìn)行監(jiān)督。最后，黨支部自身形象也得到了有效改善。黨支部從過去與群眾面對(duì)面的矛盾中解脫出來，主要工作就是聽取民意，反映民意，保證民意，實(shí)現(xiàn)民意。”滕雯爽朗地說。

(轉(zhuǎn)載自《中國(guó)青年》)