民主治理才是農村民主的核心

在民主制度下，人民是國家的主人，農村村民更是村級社會的主人，村級社會民主治理的過程，本質上就是村民民主權利的實現過程。

農村改革已經30余年，究竟是民主選舉還是民主治理應成為農村民主化進程的主軸和中心，無疑需要有更清醒的認識。

農村民主化進程中的主要認識誤區——選舉中心論

始于1980年代的農村民主化進程始終是以建立選舉制度、規范選舉制度、完善選舉制度為中心向前推進的，其主要目的是實現村民充分的、自由的選舉權。

一、對農村村民進行選舉政治鍛煉的進程

法制建設。1987年，六屆全國人大常委會審議通過的《村民委員會組織法(試行)》規定，村民委員會成員由村民直接選舉產生，這是農村民主化進程中的一個重要法律事件。之后，各省市區相繼出臺了村民委員會組織法實施辦法。1998年，九屆全國人大常委會審議通過了修訂后的《村民委員會組織法》，各省市區迅速進行了配套立法，完善了村民委員會選舉辦法。

選舉的操作過程更加規范。試行法僅規定，村委會成員由村民直接選舉產生，但具體怎么選，未作說明。各地在執行中，一般先由村民直接選舉產生村委會全體成員，再進行村委會主任、副主任、委員的職務分配和職責分工，這種辦法應當說也有比較好的效果。新法則規定得更加明確詳細，從第九條到第十五條，其中有六條是對選舉過程進行規范的條款，使選舉程序更加規范化，關鍵環節更加統一。

村民選舉權的實現更加充分自由。主要體現在兩個方面:一是村委會主任、副主任、委員由村民分別直接選舉產生，候選人的職務指向更加明確;二是村委會成員由選舉人直接提名產生。如湖北省人大常委會2002年審議通過的《湖北省村民委員會選舉辦法》與老選舉辦法相比，關鍵在于村民提名權的重大區別:老辦法規定，村民委員會主任、副主任、委員候選人由本村選民直接提名產生，被提名的村民委員會成員候選人多于正式候選人名額時，由村民選舉委員會召開村民會議或者經村民會議授權召開村民代表會議進行預選，按照得票多少確定正式候選人;而2002年選舉辦法規定，村民委員會主任、副主任、委員候選人由本村過半數選民直接提名產生，以提名多的為正式候選人。可以說，通過法律的規定，村民選舉權利的實現似乎是要達到一種極致。

二、選舉制度在村民委員會選舉中的悖論

選舉制度的本來用意是要選舉產生民意代表和重要官員。對于村級社會的民意代表，到目前為止，法律既未提及其地位和作用，也未規定具體產生方式。而選舉制度在村級社會組織中運用的一個鮮明特點，是村民對全體業務工作人員的選舉，并非重要官員的選舉。

分析村民委員會成員所從事的工作，不難發現他們就是辦理具體事務的業務工作人員。比如村委會的財務人員，他的職責就是搞好財會業務工作，做到賬物錢相符，以及各種報表的填報，使統計報表真實準確及時。村委會的計劃生育專干，她的職責是依據上級相關工作要求，認真做好本村人口的出生死亡情況、育齡婦女孕情的收集上報;為育齡婦女提供相關服務等等。要求全體村民看哪個人的業務水平高、業務能力強，還真是難為了村民。在黨政機關，組織部門是專門考察干部的，時不時還出現考察失誤的情況，讓村民直接考察并選舉業務人員，群眾路線似乎走過了頭。在選舉制度下，從事業務工作的人員三年一換屆，致使業務工作無法保持連續性，也給各方面工作帶來非常不利的影響。

在村委會全體成員中，只有村委主任的政治責任最為重大。他不僅有帶領全體工作人員的政治責任，而且有處理好與村民會議、村民代表會議以及村黨組織關系的政治責任。盡管如此，村委主任仍然只能是一個決策的執行者。

在現代社會中，不論是國內還是國外，除我國村級社會外，不同類型、不同層級的社會組織，已經極少有通過選舉來產生它的一般工作人員的做法。

村民的民主權利及其實現形式

無論是對村民代表的選舉，還是對村級社會的治理，村民毫無疑問是唯一的主體。農村民主化進程的主軸、中心及落腳點是村民民主權利的實現，同時，村民民主權利的實現過程也就是民主治理的過程。

一、村民民主權利的內容

村民的民主權利是指除村民憲法上的公民權利外，在村級社會發展和經營管理方面，應當享有的各項權利。這些權利包括:知情權、決策權、管理權、監督權。

知情權。是指村民有知曉村級社會與公共事務有關的一切信息、情況的權利。知情權是村民的基本權利。對于村民而言，村級社會的發展規劃、年度工作計劃與目標、財務預決算方案、與村級事務相關的國家政策、集體土地經營方案、生產共同費標準的制定過程、人口生育指標及分配等等，要享有絕對的知情權。對這些公共信息，如果因為體制或其他人為因素，致使村民不能知情，如何談得上村民享有民主權利?其他更高層次的民主權利則更無從談起。村民對公共事務不知情，則極易造成對村民利益的侵害，因為權利和利益是孿生兄弟。因此，知情權是村民民主權利中的基本權利。村民的知情權得不到保障，其它權利也不可能得到保障。

現階段，我國農村村民的知情權還遠沒有得到保障。村民知情權問題，多年以前就引起了各級黨委政府的高度重視。2003年9月2日在由國務院召開的全國村務公開工作電視電話會議上，回良玉副總理從三個方面提出了做好村務公開、民主管理工作的總體要求和意見，中央政府就村一級組織的一項具體工作召開專門會議進行安排部署，是比較少見的。這一方面說明村民知情權保障問題的嚴重程度，另一方面也說明各級領導是高度重視村民知情權保障的。但問題的關鍵在于，如果不從體制機制方面解決，依靠行政壓力是難以實現村務的真正公開的，也是難以持久的。村民知情權的實現，應當不是源自外界壓力，而是農村民主制度內部的正常功能發揮。

決策權。是指村民對村級社會的公共事務享有參與決策直至做出決斷的權利。凡是涉及到村級社會的正常運轉、經濟社會的發展等一切公共事務，村民都有參與決策甚至直接做出決斷的權利。決策權是比知情權層次更高的民主權利。村民在知情權得到保障之后，如果自己有參與決策的意愿，具備參與決策的智能條件，那么就可以積極地參與到對村級社會公共事務的決策活動中去。決策權中的參與決策與直接參加決斷是有區別的:村民參與決策僅僅是參加了決策過程中的輔助準備工作，并沒有參加最終的決斷過程，而直接參加決斷是指依法取得村級社會決策者身份的村民自始至終參加了決策的全過程。參加決斷和參與決策都是村民決策權的內容，只是參加決斷比參與決策層次更高，參加者擁有的權利和責任更大。

對于村民的決策權，現行法律制度顯然沒有如同村委會選舉一樣，規定得明確、詳細并切合實際。村民的決策權，在村委會組織法中是以“村民會議”的形式體現出來的，但是“村民會議”形式基本不符合我國農村實際。因此，村民的決策權基本不能落實。

管理權。是指村民享有的直接參與村級社會公共事務管理的權利。按照以人為本及民主的理念，管理權在本質上是為村民服務的權利。

在現代社會中，由于經濟技術快速發展，社會組織對管理人員的知識結構、業務技能、協調控制能力提出了很高要求，因此不可能實現每個人的管理權，只能通過管理權人的委托，由極少數人代行管理權。在村級組織中，如果把對村民的服務延伸到農業的產前產中產后環節，對管理者的綜合素質要求則更高。

在一個社會組織里，管理權人委托管理權，就是落實被委托人應承擔責任的過程。一般來講，為了保證責任落實，管理權人不會把管理權委托給一群人，而是委托給某一個人，這個人必須有能力帶領一群人，通過組織、協調、控制等管理措施實現管理權人的委托內容。因此，在村級社會里，村民對管理權的委托，是通過聘任還是通過選舉，是選舉一個人還是選舉一群人，從提高效率、落實責任的角度，答案是明確的，即通過聘任選擇專業經理人。在現行制度下，村民通過選舉委托管理權不可能選擇到專業經理人。

監督權。是指村民享有的采取一定方式監管、督導自己的民意代表和被委托管理人的行為，并采取相應措施的權利。

村民的監督權，在《村民委員會組織法》中僅僅提到了對村委會成員的監督，而且實現監督權所能采取的措施單一，只有“罷免”一種。因此，現行法律對村民監督權的保障也是很不完善的。

二、村民民主權利的實現方式

在一定社會里的公民，他的民主權利如何實現呢?古往今來，有直接民主制和代議民主制兩種。當社會發展到了近代，隨著民族國家的形成，人口和疆域的擴大，社會管理職能的擴充，實行直接民主制就失去了歷史和現實的客觀條件。現代社會普遍選擇代議民主制。

三、村民民主權利的實現形式

我國農村現有行政村60多萬個，80%的村人口達2000人以上，農戶500戶以上，選民多達1000人以上。按照現行法律的規定，村級社會的重大決策必須由村民會議決定。但是，村民會議的組織卻不是一件容易的事:外出人員多;農戶居住分散;缺乏合適的會議場地;村民民主參與意識不強;參加人數有可能達不到50%以上等等。因此，關于村民會議的相關法律規定，基本不符合農村現實，必須通過立法確立“村民代表會議”為村級社會的最高權力機構。村民通過村民代表實現自己的民主權利。同時，改革村民管理權的實現方式，管理人員實行聘任脫產化制度，并由村民代表對其工作進行評價。

關于“村民代表會議”的地位問題，1998年九屆全國人大常委會就《村委會組織法(修訂草案)》公開征求意見時，草案中并沒有“村民代表會議”這一民主形式，但草案公布后各地反響強烈，紛紛提出應當增加“村民代表會議”這一民主治理形式。由于對“村民代表會議”制度并未引起足夠重視，所以在審議通過的正式法律中，僅在第二十一條對“村民代表會議”制度作了很籠統的規定:“人數較多或者居住分散的村，可推選產生村民代表，由村民委員會召集村民代表開會，討論決定村民會議授權的事項。村民代表由村民按每五戶至十五戶推一人，或者由各村民小組推選若干人。”這樣的規定十分含糊:人數較多是多少?居住分散怎樣界定?村民代表按照什么程序產生?村民委員會與村民代表會議的關系，應當是村民委員會從屬于村民代表會議，由它執行村民代表會議的決議，而絕不是村民委員會反過來召集村民代表開會。村民會議怎樣授權給村民代表會議?稅費改革后，不少村的人口已經達到4000人以上，如安徽省南陵縣新村人口最多達到5000人以上，即使按每15戶推選一名村民代表，代表總數將達到70名以上，難以提高決策議事的效率。

落實“村民代表會議”制度，首先確定村民代表名額是關鍵。名額太多會影響決策的效率和質量，名額太少容易使決策違背村民意志。相比澳門特區40 多萬人、20多平方公里土地，立法會議員只有24名的情形，“村民代表會議”的代表名額應當控制在20名左右。其次，推舉或選舉產生村民代表。村民代表是村級社會治理中的重要人物，從當前和長遠看，應當是村級社會中的“政治精英”:有強烈參與村級社會決策的愿望，具備相應智能條件，有較強的組織號召能力和參政議政能力，關心村級經濟社會發展，熱心村內公益事業建設，能夠正確處理三者關系等等。按照村民代表名額，進行嚴格的區域劃分，在劃定的每一個區域內，始終產生一名代表，以有利每個區域的利益訴求。村民代表必須是常住人口，多數時間外出務工的村民不能擔任代表職務。再次，要選舉產生“村民代表會議”的牽頭人，即村民代表會議主任。由主任負責，根據法律的規定召集并主持會議，落實相關工作，處理各種關系。

加強村級社會民主治理的三大前提條件

在改革開放已經走過30多年的歷史時刻，我國的農村民主化必須盡快從以民主選舉為中心轉移到以民主治理為中心的軌道上來。努力實現村民的民主權利，加強村級社會民主治理，需要國家決策者提供三大前提條件:一是客觀分析村級組織的職能，以職能定機構，建立村經濟聯合社，確立以發展經濟為中心的村級社會體制機制。二是通過立法賦予“村民代表會議”的最高權力機構地位，真正還權于民。三是人財物的配套，包括村經濟聯合社的工作人員實行聘任脫產制，完善村經濟聯合社辦公、住宿及經營的物質技術設施，通過加大財政轉移支付力度，提高工作人員待遇及村民代表補貼標準，使村級組織健康有序運轉。