“三會村治”構(gòu)建村級民主治理機制

根據(jù)黨的十七大報告提出的“要建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運行機制”的要求，江蘇省連云港市海州區(qū)從村民自治權(quán)制衡環(huán)節(jié)入手，按照決策、執(zhí)行、監(jiān)督，將村權(quán)三分，設立村民議事會、村民委員會、村民監(jiān)事會的“三會”村務治理機構(gòu)，分別行使村權(quán)中的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)，構(gòu)建村級權(quán)力運行新機制。“村權(quán)三分、三會自治”村治模式，為解決農(nóng)村基層民主政治和黨風廉政建設中存在的問題進行了有益探索。

江蘇省連云港市海州區(qū)共轄1個鄉(xiāng)、3個鎮(zhèn)、4個街道、1個開發(fā)區(qū)。其中，4個農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口和面積分別占全區(qū)的70%、90%，農(nóng)業(yè)特征十分明顯。

近年來，農(nóng)民收入增長步伐放緩，少數(shù)基層干部違法用權(quán)時有發(fā)生，農(nóng)村信訪問題持續(xù)不斷，在一定程度上影響了全區(qū)和諧穩(wěn)定大局。為改變這一現(xiàn)狀，我們從制度入手，創(chuàng)新機制，加快改革農(nóng)村基層黨建步伐，積極推進農(nóng)村基層民主政治建設，從2008年9月開始實施“三會村治”新機制，規(guī)范村干部行為，努力實現(xiàn)從“為民做主”到“由民做主”的轉(zhuǎn)變。

基本做法

厘權(quán)明職，構(gòu)建“三會”框架。主要通過三個步驟:一是制定章程。村治新模式的法律基礎是村民自治章程，自治章程是全體村民意志的體現(xiàn)，要經(jīng)村民大會票決通過。二是增設機構(gòu)。章程通過后，試點村依據(jù)自治章程選舉產(chǎn)生村民議事會和村民監(jiān)事會。議事會成員原則上為15人左右，由村黨支部委員和村民代表合并構(gòu)成，采取聽證、票決等方式對重大村務進行決策，并對村干部能力、作風進行民主評議。監(jiān)事會成員原則上為3人或5人，由1名村黨支部委員和2名或4名村民代表組成。監(jiān)事會監(jiān)事長、監(jiān)事經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織、紀檢部門考核后，分別任命為紀檢委員、監(jiān)察委員。議事會違反會議程序時，監(jiān)事會有權(quán)進行否決。村務支出的發(fā)票必須經(jīng)過村委主任、經(jīng)手人及監(jiān)事會2/3以上成員簽名才能報銷。新設立的村民議事會、村民監(jiān)事會，與原有的村民委員會，分別行使村權(quán)(村民自治權(quán))中的決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)，從而構(gòu)建起“三會村治”新框架。三是厘權(quán)明職。在“三會村治”新模式下，村級各項事務的管理權(quán)由村民委員會自主行使，村黨支部領導作用的發(fā)揮重點體現(xiàn)在決策、監(jiān)督環(huán)節(jié)。在決策方面，村民議事會主席由村黨支部書記擔任，村黨支部委員和選舉的村民代表合并成為村民議事會，通過將黨的意志轉(zhuǎn)化為村民自治組織的決策和監(jiān)督內(nèi)容，使上級意圖得到貫徹落實。在監(jiān)督方面，由村黨支部副書記擔任村民監(jiān)事會的監(jiān)事長和2名推舉的村民代表合并組成監(jiān)事會，從而形成 “黨支部領導、議事會決策、村委會辦事、監(jiān)事會監(jiān)督”的村治新格局。

建章立制，保障權(quán)利行使。新模式在村務決策、財務管理、專項聽證、村務公開、勤廉雙述等方面全部健全了相關制度。主要通過三個環(huán)節(jié):一是在制度內(nèi)容上，著重規(guī)范事權(quán)、財權(quán)、人權(quán)，使村級集體資產(chǎn)、資金、資源得到有效管理。二是在相互關系上，各種制度彼此關聯(lián)，環(huán)環(huán)相扣，形成一個遞進式的制度體系。三是在制度執(zhí)行上，采用邀請群眾列席、旁聽等方式，保障各項制度落實到位，避免以往有制度不執(zhí)行的情況出現(xiàn)。由于各項制度的制定，既符合法律制度的要求，又尊重農(nóng)民群眾的意愿，真正體現(xiàn)合情、合理、合法，所以老百姓都真心擁護。如勤廉雙述制度規(guī)定，村干部勤廉雙述最終若被評為不合格的，其獎勵性補貼(報酬)取消;被評為基本稱職的，其獎勵性補貼(報酬)減半;被評為優(yōu)秀的，其獎勵性補貼(報酬)加半。新模式下的制度健全規(guī)范，村民對村干部的權(quán)力有了約束和制衡，干群關系大大改善，干部執(zhí)行制度的阻力大大消減。

嚴密流程，規(guī)范權(quán)力運作。新模式下的各試點村都制定了村務決策流程、財務管理流程、專項聽證流程、村務監(jiān)督流程、干部責任追究流程等八大工作流程，流程與民主制度一一對應，相互配套。各項流程制定好以后，全部張貼上墻予以公開。流程結(jié)構(gòu)嚴密，對每項工作、每個環(huán)節(jié)都寫得清清楚楚，讓老百姓一看就明白。如村務決策流程，對如何提出議案、組織聽證、會議表決、公示公開、組織實施等各個環(huán)節(jié)都作出程序上的規(guī)定，充分體現(xiàn)流程的嚴密性，避免村干部的主觀隨意性。在嚴格遵循制度實質(zhì)內(nèi)容的前提下，做到關鍵環(huán)節(jié)一個不少，不必要的環(huán)節(jié)盡量精簡，最大限度降低運行成本，使操作流程既直觀簡潔，又有效保障權(quán)力的規(guī)范運作。

多措并舉，創(chuàng)新制衡方式。新模式為了使村權(quán)運行更加透明、陽光，創(chuàng)新了多種制衡方式。一是聽證。村議事會成員在村議事會會議上，聽取村委會對某項村務擬采取的工作方案時，可當場發(fā)問，村委會成員必須解答。聽證采取“一事一議”方式。二是質(zhì)詢。村議事會可召開專項會議，就某項村務向村委會成員進行詢問，村委會成員必須當場予以回答。質(zhì)詢分一般質(zhì)詢和不信任質(zhì)詢。三是罷免。當村委會組成人員嚴重失職、濫用權(quán)力、謀取私利、違法亂紀時，經(jīng)村議事會過半數(shù)票決同意，村議事會(村監(jiān)事會)即可召開村民會議進行票決，罷免其職務。四是票決。村議事會成員就某項村務表決一律采取一人一票無記名投票的方式，票決結(jié)果當場公開。

延伸觸角，健全監(jiān)督機制。在新模式下，依托監(jiān)事會，成立村級紀檢監(jiān)察工作室，與監(jiān)事會兩塊牌子一套人馬。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委專門下發(fā)文件，對相關人員職責權(quán)限進行了界定，使村級紀檢監(jiān)察工作室具有以下權(quán)利:有權(quán)對議事會的議事情況、村民委員會的財務收支及村務公開情況進行監(jiān)督;作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察組織的下級組織，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢組織處理群眾紀檢信訪舉報、開展農(nóng)村黨風廉政宣傳教育等。村級紀檢工作室的建立、紀檢監(jiān)察人員的配備，延伸了紀委組織的監(jiān)督觸角和神經(jīng)末梢，充實了鄉(xiāng)鎮(zhèn)紀檢監(jiān)察隊伍一線力量，使紀檢監(jiān)察工作從“救火隊”變成了“消防員”。

初步成效

重新定位村級黨組織職能，黨的領導得到加強。村治新模式的實行，在農(nóng)村形成了“黨支部領導、議事會決策、村委會辦事、監(jiān)事會監(jiān)督”的工作新格局。通過劃定領導權(quán)和自治權(quán)的邊界和范圍，從而使村黨支部實現(xiàn)了角色的轉(zhuǎn)換。一是從權(quán)力主體上，村黨支部從“一手包辦”重點轉(zhuǎn)向把方向、謀全局、管大事以及加強監(jiān)督制約方面，不包辦代替村委會的具體職權(quán)，支持村委會在黨的路線方針政策指導下，在國家法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)開展工作，保證村民自治的正確方向。二是在領導方式上，黨支部由直接管理轉(zhuǎn)為間接領導，通過村民議事會，將黨的意志以民主、透明的集體決策方式和程序，轉(zhuǎn)化為村民委員會和村民的意志，最終對村民委員會發(fā)揮約束作用。三是在接受監(jiān)督上，村黨支部的領導意志從外部要受到村民自治機構(gòu)的制約，包括村民議事會、監(jiān)事會的監(jiān)督制約;從內(nèi)部還要受村黨支部副書記所擔任負責人的村紀檢監(jiān)察工作室的制約。村黨支部書記不僅要在黨內(nèi)進行述職述廉，在議事會還要以議事會主席的身份再次進行述職述廉。如果黨內(nèi)測評通不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委將考慮其能否繼續(xù)任職;議事會內(nèi)通不過，將被罷免主席職務。

著力發(fā)揮黨員先鋒模范作用，集體經(jīng)濟得到壯大。“三會村治”新模式的實行，使試點村黨員干部的工作思路、工作業(yè)績完全置于群眾的監(jiān)督之下，通過把目標任務細化分解，使黨員干部人人有任務、個個有壓力，促使他們心中有群眾、工作有壓力、前進有動力、后退有鞭策，強化自身的責任意識和宗旨意識。每個黨員干部充分發(fā)揮自身的特長，克服“等、靠、要”思想，結(jié)合本村實際，宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，開動腦筋，在強村富民上下工夫，千方百計幫助農(nóng)民增加收入，拓寬農(nóng)民增收渠道，探索出了適合本村集體經(jīng)濟發(fā)展的新路子。如新壩鎮(zhèn)沙杭村依托自然生態(tài)資源、土地和交通優(yōu)勢，走特色發(fā)展、錯位發(fā)展的路子，積極引導農(nóng)民開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，著力抓好農(nóng)家樂、特色種植等項目，通過項目上互帶、資金上互幫、技術上互學，把黨員和群眾聯(lián)成一片，實現(xiàn)了共同致富。目前，該村新增苗木350畝，種植規(guī)模已達1000余畝。苗木園采用“公司+農(nóng)戶”的方式，帶動28戶農(nóng)戶也搞起苗木規(guī)模種植，帶動長期務工人員126人，村民僅此一項年增收就達300余萬元。海州開發(fā)區(qū)許莊村因開發(fā)區(qū)擴容征地，部分群眾雖拿到了一定數(shù)額補償款，但對以后生活來源信心不足。村民議事會黨員干部引導村民迅速轉(zhuǎn)變觀念，借助相關優(yōu)惠政策的扶持，大步涌入園區(qū)辦企業(yè)，目前全村已有1300多名村民在海州開發(fā)區(qū)實現(xiàn)了創(chuàng)業(yè)和就業(yè)，既讓群眾手中的資金實現(xiàn)了增值，也解決了今后的生計難題。

充分保證村民四項民主權(quán)利，黨心民意無縫對接。村治新模式中村民議事會的建立，把原來形同虛設的村民會議和村民代表會議，建成了農(nóng)村決策議事的常設機構(gòu)，由于人員精干，徹底解決了會議召集難、召開難等問題。每個試點村在召開議事會前，都要提前7天貼出公告，公布議事的議題、時間、地點等，讓廣大群眾事先知道所議事項，保證村民的知情權(quán);同時開會時村民可以列席會議，村民在村務管理中不再是一名被動接受者，而是一名主動參與者，保證了村民的參與權(quán);他們以議事會為平臺，每月定期活動，積極收集群眾反映的意見和建議，對村務進行決策評議，保證了村民的決策權(quán);從議事會的議題采選，到議事會的召開，包括到議事表決，村監(jiān)事會都全程參與，列席的群眾還可以要求聽證、質(zhì)詢，從而保證了村民的監(jiān)督權(quán)。2008年下半年，新壩鎮(zhèn)大屯村對2座小型農(nóng)橋和1條便民道路進行公開招標，投標金額總計87萬元，共有6家來自市、區(qū)的建筑單位參與了投標。經(jīng)議事會評議甄選，最終有2家中標。整個評標過程公開公平、“陽光操作”，沒出現(xiàn)任何違規(guī)現(xiàn)象，避免了過去村級重大事務決策由村干部中少數(shù)人拍板的現(xiàn)象。村治新模式實行前，海州開發(fā)區(qū)許莊村，一年沒召開一次村民代表會議。新模式實施后，10個月時間，議事會一共召開了28個專項會議，涉及村莊整治、水利建設、電力設施建設、園區(qū)基礎設施建設等，共通過了27項，否決1項。每次議事會開會都有大批村民到會旁聽并發(fā)言，群眾參與村務熱情空前高漲。

嚴把村集體資金支出關口，財務管理得到規(guī)范。試點村以嚴把集體資金支出為抓手，切實加強對村集體經(jīng)濟的內(nèi)部管理和民主監(jiān)督，健全財務開支的審批制度，在大力壓縮非生產(chǎn)性開支上下工夫，嚴格控制非生產(chǎn)性開支占村集體收入的比例和總量。要求村務支出的每一張發(fā)票必須經(jīng)過村委會主任、經(jīng)手人及監(jiān)事會3人中至少2人簽名才能報銷。村民監(jiān)事會對村民委員會財務收支情況進行監(jiān)督，每年年底，會同鎮(zhèn)有關部門對村務收支進行審計，審計結(jié)果及時向村民公開。寧海鄉(xiāng)武圩村實行村治新模式后，村集體的每筆財務支出都嚴格執(zhí)行財務規(guī)定，村干部頭上有了“緊箍咒”，再也不敢亂花錢。2009年1~10月份，村招待費僅為2000余元，比2008年同期下降了90%。針對原來財務管理存在的漏洞，洪門街道新莊村村民監(jiān)事會建立健全了各項財務制度，規(guī)定村里除正常的公益性支出，其他一切非正常招待堅決杜絕，轉(zhuǎn)而把有限的集體資金用來為群眾改善生活環(huán)境。村里先后投入5000元購置新式垃圾桶6個，并籌集資金80萬元，對村莊道路進行了硬化改造。

換位思考彼此相互理解，黨群關系明顯和諧。以前村干部不做事村民說無能，想做點事村民說想撈好處，總覺得當村干部很難。現(xiàn)在由于工作機制的創(chuàng)新，每項村務都經(jīng)過民主決策和監(jiān)督，消除了村民的誤解和猜疑，村干部的顧慮減少了，黨群干群關系越來越和諧，有力地促進了農(nóng)村基層黨的建設。江蘇太陽雨新能源集團有限公司在寧海鄉(xiāng)武圩村征地拆遷擴建廠房，村干部挨家挨戶做工作，許多老百姓認為村干部在征地中撈好處，一直拒不拆遷。推行村民“三會”自治后，村干部把此事提交議事會討論，并且邀請公司和村民一起參加聽證詢問，讓雙方零距離接觸，由議事會無記名投票表決，征地的事很快得到解決，沒有引起一例上訪事件。

努力從源頭上消除不穩(wěn)苗頭，社會更加和諧穩(wěn)定。新壩鎮(zhèn)沙杭村重抓特色花卉種植業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)業(yè)觀光和生態(tài)旅游業(yè)，在實施過程中需要對原有農(nóng)田進行統(tǒng)一規(guī)劃調(diào)整，因涉及部分群眾的利益，少數(shù)群眾提出了高額補償?shù)炔缓侠硪螅瑩P言不達目的就去省赴京上訪，鎮(zhèn)、村領導多次開會都無濟于事。試點后，村黨支部首先開會統(tǒng)一思想，然后村黨支部書記主持召開村民議事會進行公開聽證，并邀請相關群眾到會公開質(zhì)詢。目前，該村已完成全國農(nóng)業(yè)旅游示范點申報工作。原來沙杭村是新壩鎮(zhèn)有名的上訪村，試點后，村民把心事都放在發(fā)展苗木和農(nóng)業(yè)觀光上，到目前為止，無一例上訪事件發(fā)生。