地質調查立法與相關法律關系分析

摘 要：地質調查是基礎性、戰略性、公益性的地質工作，也是地勘行業發展的核心。中國轉變經濟體制的同時對地質工作實行分類管理的制度，處在轉型時期的地質調查需要有完善的法規作為保證。盡快對地質調查立法，并處理好與之相關的法律關系是需要進行系統研究。本文從法理學角度提出自己的觀點。

關鍵詞：地質調查；立法；法律關系

中圖分類號：D922.62 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)07-0118-03

地質調查是經濟社會發展的超前性、基礎性工作。目前，中國地質調查還是國民經濟一個薄弱環節，不能適應工業化、城市化、市場化、國際化和建立公共服務型政府等的需要。貫徹落實《國務院關于加強地質工作的決定》精神，需要從法律層面保障地質調查工作的開展。

一、加強地質工作需要對地質調查立法

據國外經驗。地質調查立法可以保證地質調查工作的完整性、連續性和公正性。正如美國、英國、加拿大、馬來西亞、南非、波蘭、俄羅斯等國出臺一系列的地質調查工作法律或條例，從法律上確保地質調查工作長期、穩定的發展。

中國地質工作是在計劃經濟體制下發展起來的，隨著國家經濟體制改革的不斷深入，地質調查處在戰略調整和轉變的關鍵時期，遇到各種問題需要明確的相關法規來進行規范。盡管已有多部法律法規涉及到與地質調查相關內容。但缺乏地質調查的專門法律。地質調查立法的理由。

1.地質調查管理需要立法

目前。中國的地質調查工作主要存在著專項立法的缺乏、地質調查權屬規定的不明確及行政管理無序等三個方面的問題。地質調查最大的特質就在于其服務多種行業，以各類專業技術與科技活動互相配合關系，地質調查的最大價值就在于其整體效應。現有的對地質調查管理工作大多是用相關的單行法來管理和促進地質調查的做法，無法達到對地質調查進行整體管理的目的。地質調查是涉及多種行業與資源的綜合性概念，因此，地質調查的行政管理也涉及到了多個部門，包括國土資源、礦業、石油與天然氣、林業、環保、土地、水利、海洋、漁業、農業、城建、航運等部門。行政管理的法治化發展，要求盡快對地質調查立法。

2.地質調查發展需要法律作為保障

當前，世界地質調查工作總體發展趨勢是以需求為驅動力。服務國民經濟與社會發展；拓寬服務領域來實現資源和環境的可持續發展；借助技術革新實現傳統地質工作向現代地質工作的轉變：堅持服務優先并不斷提高地學信息服務質量。中國地質調查工作必須逐步拓展服務領域，以滿足保護地球資源和環境、減輕地質災害、服務于日益多樣化的社會經濟發展需求。地質調查工作不僅要滿足國民經濟和社會發展所需的資源增長需求，為資源勘查、評價與開發服務，而且還要為區域和地方發展服務，提供有關城鄉發展規劃、基礎設施穩定性評價及地質災害風險性評價等方面決策的地質依據。為了正確把握和調整國家地質調查機構的定位和發展方向，探索適應中國特點的地質調查工作全方位發展道路。需要制訂和完善地質調查法規。

3.完善國土資源管理法制建設，需要對地質調查立法

根據國土資源部2007年10月完成的《國土資源行政法規規章清理工作匯報材料》顯示，清理規章64件，其中：已廢止14件，已修改5件，擬修改14件，擬建議修改1件，繼續執行30件。清理法規與地質調查關系比較密切的共有27件：已經廢止的11件，修改2件，繼續執行14件。隨著國土資源部相關法規的清理工作完成，對地質調查相關法制建設提出更高要求。完善地質調查管理的法規體系。需要對地質調查立法。地質調查立法在整個國土資源法律法規體系中具有非常重要的地位和作用，對地勘行業的發展具有重要的作用。

二、地質調查立法需要處理好相關法律的關系

在地質調查立法過程中，需要全面分析當前形勢下地質調查工作所面臨的問題和存在的困難。通過借鑒國外地質調查工作立法經驗，明確地質調查工作的作用與地位，重點要明確地質調查運行機制、地質調查的組織管理方式，機構與資質管理，工作準入與工作條件，確定地質調查對象、阿容和方法，特別是地質調查工作立項的原則與辦法、組織實施、質量監督、成果審批等，界定地質調查規劃的法律地位，地質調查規劃編制與發布程序、與礦產資源規劃的銜接、中央與地方規劃的關系、中央與地方預算的關系、年度計劃的實施、地質調查實施主體和質量監控等；地質調查成果處置、管理與應用，包括對地質調查成果(主要是礦權)處置、地質調查成果匯交與管理、地質調查成果的發布的規范、地質調查成果服務等；國際交流與合作；法律責任(相關獎勵和懲罰，以及相關利益糾紛的解決)等等。

中國現有的法律中涉及地質調查相關的法律雖然有少量的規定，但由于各類法律的立法宗旨、調整對象等方面都存在差異，甚至有矛盾之處，因此各類法律的協調問題有待解決。由于地質調查工作涉及各種各樣的經濟的、社會的、法律的關系，在地質調查立法時，考慮政治經濟體制、管理制度、經濟環境、民族文化、風俗習慣、傳統模式、自然條件等。尤其是它們之間的經濟關系、法律關系、社會關系等。

1.地質調查相關的經濟關系

按照地質調查的內容與范圍，地質調查所涉及的經濟關系，包括所涉及到的直接或間接、全體與局部、整體與個體的權益關系的總和。

(1)中央與地方(行業)的經濟關系。地質調查立法必然涉及中央和地方(行業)的經濟關系，需要根據國家整體發展戰略和區域發展布局、自然資源條件與經濟發展狀況、宏觀調控政策與地方(或行業)保護手段等情況，合理配置資源，協調地質調查與其他相關經濟關系。如：需要解決地質調查資本性投入的來源、地質調查費用使用與管理、地質調查產出(成果)的經濟利益的歸屬與管理等問題。

(2)地質調查的公益性與商業性之間的經濟關系。按照公益性、商業性的屬性，分開運營和管理的思路，根據“地質隊伍要逐步劃分為‘野戰軍’和‘地方部隊’，‘野戰軍’吃中央財政，精兵加現代化設備，承擔國家戰略任務：‘地方部隊’要搞多種經營，分流人員，逐步走向企業化。”地質調查立法過程中必須明確公益性、商業性的劃分標準與原則、范圍與內容。

(3)管理范圍與工作環境所涉及的經濟關系。地質調查所面對的空間，涉及到地球地質域與(宇宙)空間天體地質；地質調查所面對的調查領域，涉及到土地、水、森林、海洋、氣象等；地質調查所面對的調查工作內容與范圍，涉及到自然資源、社會資源、空間資源等。在地質調查立法過程中。必須處理地質調查的范圍與工作環境(土地準入、海洋范圍、空間區域等)所涉及的經濟關系。

(4)地質調查工作的各專業之間的不同經濟關系。中國傳統意義的地質調查，所涉及的專業范疇包括：基礎地質、環境地質和礦產地質等，這三個專業范疇之間存在著不同的利益關系。在地質調查立法過程中，需要明確不同時期的基礎地質、環境地質和礦產地質三者之間重要性，規定基礎地質、環境地質和礦產地質三者之間所涉及的經濟關系。

2.地質調查相關的法律關系

地質調查的法律關系包括抽象(一般)的法律關系和具體(特殊)的法律關系、絕對法律關系和相對法律關系等。

(1)調整性法律關系和保護性法律關系。調整性法律關系是基于人們的合法行為而產生的、發揮法的調整作用的法律關系，保護性法律關系是由于違法行為而產生的、旨在恢復被破壞的權利和秩序的法律關系，它發揮著法的保護作用。地質調查立法著重應該以調整性法律關系處理上。因為地質調查立法主要是為了加強地質調查工作，而不是為了打擊或約束那些干擾或影響地質調查活動的違法行為的。

(2)縱向(隸屬)的法律關系和橫向(平權)的法律關系。地質調查立法必然涉及行政管理關系中的上級機關與下級機關，由于主體所處的行政地位不同，在地質調查的法律約束、權利和義務存在差異。同時，在地質調查立法時需要處理好平權法律主體之間的權利義務關系。

(3)單向法律關系、雙向法律關系和多向法律關系。按照法律主體的多少及其權利義務是否一致為根據，可以將法律關系分為單向法律關系、雙向法律關系和多向法律關系。如，地質調查按照廣義的“大地質”、“大調查”、“大資源”的概念，地質調查的“大地質”包括地球科學與宇宙天體科學；地質調查的“大調查”包括傳統地質調查、土地調查、自然資源調查、生物資源調查、氣候調查、環境調查等；地質調查的“大資源”包括國內外資源、地球與宇宙天體資源等等。

地質調查立法包含的地質調查的內涵和外延需要明確。如果范圍確定過小，那么地質調查立法的法律效用過低，對地質調查工作起不到保護和激勵效果；如果范圍過于寬泛，那么地質調查立法與相關的法規之間的矛盾和沖突會增加，同時，還會增加執法的難度和降低法律的效用。

(4)抽象法律關系與具體法律關系。按照地質調查立法的法律關系的存在形態，包括：抽象法律關系(一般法律關系)和具體法律關系(特殊法律關系)。抽象(一般)法律關系概括(反映)法律關系的共同性、普遍性；具體(個別)法律關系則表現類法律關系中的差別性、豐富性和特殊性。

3.社會關系

地質調查與其他類型的調查之間存在著密切的關系。如土地調查、草原調查、森林調查、地質災害調查等。

在現有的法律法規中，有關地質調查的相關條款需要深入分析。從法理和實踐的層面分析地質調查立法與相關法律法規的關系，剖析地質調查立法與相關法律法規的沖突。在制訂地質調查法規時，應強化地質調查規劃制度設計，從規劃的編制、批準、調整的高度，對地質調查進行統一指導與控制，從全國范圍內進行總體規劃與區域性規劃、礦區規劃的銜接以及規劃的修編等方面給出明確的規定。

三、處理地質調查立法與相關法律關系的基本原則

處理地質調查立法涉及到相關法律的關系應該堅持下列原則：

1.體現國家意志

地質調查是國家經濟社會發展的基礎性、戰略性、超前性的工作。地質調查工作的開展是根據經濟社會發展需求，既有國家層面的需求、市場層面的需求。又有社會和公眾層面的需求，既有國內的需求，又有國際的需求，既有對地質體表層的需求，又有對深部和外圍的需求。需要從人力資源、資金、技術、設備、運行機制、法制建設等進行系統研究。地質調查的法律關系形成要體現國家的意志，運用國家強制力保障地質調查工作的順利開展。

2.有利于實現國家宏觀調控

地質調查立法應該對地質調查規劃提出明確要求：一是將發展地質調查納入國家的經濟社會發展計劃，把發展地質調查確立為國民經濟和社會發展的基本戰略目標之一進行全面規劃；二是將地質調查規劃作為重要指導原則，用地質調查指導編制其他各類相關的專門規劃，引導和加快產業結構、產品結構的調整；三是要用地質調查指導地方經濟社會發展規劃、地方專門規劃和區域發展規劃，促進地方經濟結構調整和區域布局合理與優化。地質調查立法需要考慮地質調查規劃編制、立項程序、組織方式、質量監控、項目執行、成果審批等全過程。

3.滿足地質調查分類管理

由于不同屬性的地質調查存在著投資主體、運營模式、管理體系等不同。公益性地質調查是公共產品的生產過程。其產出是公共產品，生產過程追求的目標是社會福利(社會效用)最大化。而商業性地質調查是私人產品的生產過程，其產品是以市場價格機制實現產出(效益)，生產過程追求的目標是經濟效益最大化。公益性地質調查它必須由國家財政資助，由國務院行政主管部門負責總體規劃與組織實施。以國家公益性隊伍為核心，按資質準入制度吸收社會機構和個人參與相關工作。商業性地質調查是以市場需求為導向。以商業性地質調查的獲利機會為依據，由通過參與市場的自由競爭的全社會的具有地質調查資質的機構或個體承擔。通過市場化經營，使投資者獲取最大收益。

4.責任分擔有限性

地質調查所面對的調查領域存在其它相關調查，如：土地、森林、海洋、氣象等主管部門之間的經濟關系問題；再如地質調查所面對的調查工作內容與范圍方面，存在與其他相關主權國家、一個國家內的不同部門(地區)、不同領域等經濟關系問題。同時處理好基礎地質、環境地質和礦產地質之間存在的不同利益關系。因此，地質調查法規必須運用責任分擔原理處理相關關系。

5.授權與市場準入制度

地質調查需要建立公平的市場，具備完善的市場規則，科學完善的市場準入制度。只有設立進入市場準入門檻，才能規范市場環境。通過特許經營等手段，保障地質調查的投資主體權益。同時，通過特許的地質調查組織準許，控制地質調查行業發展規模。地質調查立法必須明確相關準則。明確國家的地質調查發展戰略重點的立項、財政補貼、投資傾斜等優惠政策，人員與機構準入管理等。

6.經濟激勵與成本效益

發揮政府對地質調查規劃主導作用的同時，也應利用經濟杠桿作用。通過經濟杠桿制度，完善商業性地質調查行為，引導社會投資和消費取向。通過價格、稅收、費用等經濟杠桿。完善地質調查產品的價格形成機制；利用國家與地方財政、地勘基金等，引導社會投資，注意環境和經濟的有效性、管理可行性、成本最小化和措施的可接受性，維護環境公平。

7.公眾參與制度

地質調查條例實施離不開人民群眾的參與。地質調查是一個資源流、技術流、資金流、信息流活動的過程。不能完全靠政府來維持，需要公眾參與來保障。通過公眾參與制度。逐步建立起公眾參與、公眾受益、公眾監督的發展模式。通過建立多層次的公眾參與平臺，規范公眾參與地質調查活動、依法開展地質調查的宣傳和教育培訓。

四、結論與建議

地質調查立法是國務院為了進一步規范地質調查活動，加強對地質調查的管理必須制定的行政法規。由于地質調查涉及到多個行業與部門，與其他的專業法之間存在著千絲萬縷聯系，因此，在地質調查立法過程中，以及所包含的內容與條文，不能與其他專業法發生矛盾與沖突。

我們認為：

1.地質調查立法是屬于專業性法規的范疇

《立法法》、《行政法》、《行政許可法》、《行政處罰法》等為《地質調查條例》提供了立法依據和行政許可范圍；《物權法》、《刑法》、《民事訴訟法》等為地質調查提供了立法的背景和原則。

2.地質調查立法要處理好相關法律的關系

這些關系包括：經濟關系、法律關系、社會關系、歷史文化關系等四個層面。經濟關系要解決公益性與商業性的屬性方面的問題；法律關系處理好調整性和保護性問題；社會關系確保地質調查工作長期、穩定發展的同時規范地質調查活動；歷史文化關系體現在尊重歷史，同時注重發展過程的改革與創新。