試論清末簡派財政監理官

摘 要：清末財政困難，度支部采取種種措施清理財政、統一財權，但遭督撫敷衍，統治集團內中央各部也意見分岐。在諸多措施沒有成效的情況下，度支部派遣財政監理官到各省清理財政。針對監理官的簡派，各方因利益不同而反應相異：度支部和監理官多次會議，看法有同有異；而外界，包括官場和輿論也各有反應。這種種反應也預示著監理官清理財政之路的坎坷和清政府清理各省財政的效果。

關鍵詞：清末；財政監理官；清理財政

中圖分類號：D691.4 文獻標識碼：A 文章編號：1004－0544(2010)07－0058－03

一、簡派監理官的背景

在清末憲政中，整頓財政作為憲政的基礎，而清理財政是整頓財政之要務。而此時的財政困難重重，地方上財權的過大嚴重分化了中央財權。為此清廷特別是度支部采取了多種措施，加強對省財政的控制，以期實現財權集中。但清查各省財政的措施大都遭到督撫的敷衍阻擾，度支部不得不派專員到省稽查，因此就有了各省財政監理官的設置。

(一)清理財政為立憲之基礎

憲政須有財政支持，所以財政改革成為各項變革的基礎。度支部指出，“竊維憲政成立，以整理財政為最要”。清廷面對拮據的財政只能無奈地督催地方解款，而各省督撫往往借故緩解或欠解，中央財政嚴重依賴地方。地方財政也是混亂不堪，新政需款甚多以致藩庫空虛，再加上巨額的虧空，各省屢陳困難情形。度支部調查確認各省“常年虧款約十千余萬之多，東挪西借萬分為難”，所以要嚴加整頓。務必使財權集于中央。

(二)清理受阻。簡派監理官

度支部集中財權，遭各方反對。中央意見不統一。地方督撫更是多方阻擾。度支部清理財政的種種措施遭到敷衍搪塞，因此監理官的設置成為選擇。

度支部設法集中財權。首先，加強自身權限。于1908年底上折陳請總攬承借外債之權、統管全國稅務、加強對藩司的監管，試圖收權中央。其次，采取措施加強對各省財政的清查。如令各省統設立財政調查所，清查財政；令其將外銷款項和盤托出；令其將地丁及正雜各稅查實造冊送部；擬將各省稅務等歸度支部直接管理；限期嚴查官銀號。總之要將各省鹽、關、糧道所管財政事項都調查清晰。

度支部的集權損害到中央各部及督撫的利益。因此遭到阻擾敷衍。財政調查所的成立一緩再緩，度支部不得不一催再催。對于各種調查表冊各省督撫視為具文，一推再推，而度支部對此也無奈乏力，只得一傷再傷，空喊“迅速報部勿再遲延”。更甚者，對于清理財政一事各省還曾擬聯合奏阻，只因直、魯省督撫不愿與聞，遂才取消。

對于財政實情，中央與地方相欺相隱，因此派遣專員成為度支部清理財政的重要手段。度支部本為全國財政總匯之區，對全國出入款目都應周知，但是此時的“各衙門經費，往往自籌自用，部中多不與聞；各直省款項，內銷則報部盡屬虛文，外銷則部中無從查考，局勢渙散，情意睽隔。”派遣監理官是在督撫極不情愿、統治集團內中央各部意見分岐、度支部的許多措施沒有成效的情況下做出的選擇。

二、監理官的簡派

依據章程，度支部和攝政王開始簡派監理官。對于監理官的具體事宜，特別是權限和責任，度支部和監理官進行多次會議，看法有同有異。

(一)簡派過程

簡派監理官的提出。簡派監理官是載澤接受了御史趙炳麟的條陳。度支部有派監理人員之意，“各局應派監理人員，臨時酌量奏派。”此提議得到攝政王的支持。

度支部選派監理官赴省。監理官的選定標準，一方面考慮到他們責任重，應選賢能之員；另一方面更基于信任的考量，載澤等只想在度支部內選人，不愿派外省人員。但因部務繁忙，人員無多，不得已才將外省人員列入。即便如此，他們也都曾在其部“當差得力暨現充臣部評議員、現辦臣部銀行稅務各員以及外省當差人員”。總之度支部選定的都是其知根知底、認為值得信任之人。選定后，度支部把這些人員開列銜名及各行省清單恭呈御覽請旨簡派。

1909年4月4日。清廷發布上諭正式簡派監理官。各省正監理官員名清單朱筆派出，直隸為劉世珩；湖北為程立川；江蘇為管象頤；云南為奎隆；山東為王宗基；廣東為宋壽徵；甘肅為劉次源；陜西為谷如墉；河南為唐瑞銅：四川為方碩輔；浙江為王清穆；山西為樊平貴；貴州為彭谷孫；江西為孫毓駿；安徽為鄂芳；新疆為傅秉鑒；廣西為汪德溥；東三省為熊希齡；福建為嚴璩；湖南為陳惟彥。其中劉世珩、管象頤、程立川、方碩輔、王清穆均賞加三品卿銜，其余各員均賞加四品卿銜。在正監理官簡派后，度支部于4月14日將各省副監理官派定上折入奏。奉天為欒守綱；吉林為荊性成；黑龍江為甘鵬云；直隸為陸世芬；江寧為景凌霄；蘇州為王建祖；兩淮為梁致廣；安徽為熊正琦；山東為章祖僖；山西為袁永廉；河南為蹇念益；陜西為薛登道；甘肅為高增融；新疆為粱玉書；福建為許汝棻；浙江為錢應清；江西為潤普；湖北為賈鴻寳；湖南為李啟琛；四川為蔡鎮藩；廣東為胡大崇；廣西為謝鼎庸；云南為余晉芳；貴州為陳星庚。各省設正副監理官各一員。東三省正監理官派熊希齡一員專駐奉天，吉、黑兩省僅派副監理官。江蘇省派正監理官一人，副監理官三人。因度支部的選人標準，監理官的身份有一定相似性。他們大多在或曾在戶部或度支部任職。不在度支部任職的也都有理財經歷。他們絕大多數是科第出身。

(二)度支部的意圖和監理官的認識

針對清理事宜及監理官的權限等，度支部與各監理官曾多次會議。度支部表達了對監理官的要求，如辦事宗旨、責任權限、任期、薪水、獎懲、專署屬員等；監理官們有自己的認識，特別是對辦事宗旨和責任權限等與度支部有所不同。他們要求劃清權責。

1.度支部意圖

議定監理官到省后辦事宗旨。早在簡派前，載澤等就密議監理官到省后尤其要剔除中飽及調查弊端。后擬定宗旨，“僅將各省現在出入款項考核明確，其多年之案雖系循例虛文，概不追咎，務使官不生忌、民不滋擾為宗旨”。即分清舊案和現行案，對舊案只求各省和盤托出查其確數，概不追咎以往之失。現行案要嚴格按照現定章程辦理。

監理官之權限及責任是議論的重點。權限方面，監理官作為欽派人員，對于清理財政及各省財政局辦事人員有一定特權。如：可以直接將各省財政流弊隨時密告度支部；對有意刁難外來監理官及玩視要公之人員可直接報告度支部參處；對清理財政局有稽查督催之權。但度支部令監理官不得越俎干涉財政以外的各種事宜。其次，關于責任。度支部有集權之意，所以想經管的內容很多，因此對于監理官的工作領域是一再擴展，涉及財政的方方面面，如監督開辦印花稅、整頓鹽政、清查鹽厘、關稅、庫款和籌款等，對其寄予重托。

2.監理官的認識

監理官們面對簡派和清理財政的任務有其自身的反應。其認識與度支部有些不同：如要求劃清權限責任等、申明對清理財政的看法。

要求劃清權責。面對措辭含混的清理財政章程，在京各監理官共同謁見載澤，請再詳訂監理章程若干條。首要問題就是權限只有“稽查督催”四字，監理官們認為這未免空洞懸虛，將來到省辦公事必窒礙，且細則亦難擬定。對此，載澤只是允許監理官分繕說帖備核，如有應行更訂之條，另行具奏。陳惟彥在謁見載澤時就表示：“有責任而無事權，斯為難耳。”對于責任也請求厘定。監理官普遍認為清理的領域太廣，認為恐難勝任。

對于具體的清理事宜監理官有自己的看法，但他們的層次參差不齊，有些人有真知灼見，而有些卻知之甚少。像彭谷孫在謁見載澤、蒙攝政王召見和會議財政時都表達了其見解：針對各省情形不同的實際情況。認為各省劃一之舉誠難議辦；清厘外銷各款應由各省監理官會定劃一辦法。如各省情形不同，變通之處隨時報部。陳惟彥對財政與民生之關系有精到的見解，他認為：“財政固宜整頓，而閭閻尤應培養。方今四民困苦，伏莽極繁，未可任刻吏以脧民生，要在剔中飽以裕國，獎廉吏以恤民。”關于具體的清理方法，有監理官條陳度支部，擬到省后聯絡地方紳士，以便調查地方款項及地方稅情形。但監理官的層次參差不齊。有人由于對清理財政的無知在會議時鬧出笑話。

三、外界的反應

簡派監理官清理各省財政涉及到多方的利益。他們紛紛作出反應。外界的反應，本文主要從官場和輿論兩個方面來論述。

(一)官場反應不一

對于簡派監理官，官場反應不一：緊握地方財權的督撫甚為恐慌，紛紛要求明確權限或請緩派、更有甚者意加阻擾：而那些本想借機發達而未如愿的失意者則對選派之人大加詆毀；一些對清理財政有些認識的人，表達了對監理官此次任務的擔憂及期望。

咸同以后財權逐漸下移，督撫財權越來越大，一省之收支基本盡經其手。面對中央清理財政或袖手旁觀，大有坐觀成敗之勢；或動輒阻擾，因循敷衍。派遣監理官，并非其心所愿，所以有觀望、恐慌、肘掣、要求明確權限等表現。監理官的權限到底有多大，這關系到督撫的切身權力。所以督撫紛紛要求明確監理官的權限。早在監理官尚未正式簡派之前，江督端方、陜甘總督升允就已電請部憲“將此項監理官與省派各員所有權限預先劃清，以免遇事齟齬。”督撫因奏派監理官已有成議，甚為恐慌，有聯銜人奏請緩派監理官之意。江督端方就極為熱心，電約各省督撫將京外財政困難情形聯銜人奏。并電商請緩派監理官。督撫紛紛密函聯絡京內親信大員，請示辦法。但因奏派監理官早有定議，所以“某相國婉電回復，勸其謹遵諭旨辦理，毋得他圖。”鄂督陳夔龍還電詢監理官是否駐省。

官場之中還有一些人，想以此次簡派之機而發達，因此在度支部選派正副監理官時部員紛紛運動此差。而未被選中者，有人就心懷不滿，對派定之人大加指摘，上匿名揭帖給度支部，倍抵各正副監理官之短，如稱“熊正琦年少氣盛，唐瑞銅剛愎自用，劉次源主張革命，其余亦均有貶辭”。目攻擊不可謂不狠毒。

當然。官場中人也有為監理官著想的。彭谷孫的同僚為其作臨別贈言。分析彭此行的憂喜形勢：清朝財政弊病甚多，所以爬梳甚為困難，且貴州民風彪悍，為其擔憂；但又指出貴州素稱貧瘠，不像富庶之地上下都視為藪澤，所以只要“稍加厘剔，無難上裨國計下益民生”。對彭谷孫寄予厚望。

(二)輿論反響

輿論對于簡派監理官的反應也很復雜。一方面看到清理各省財政的困難之處，如督撫諸主官對監理官之客官的阻擾；監理官資歷爵位、權力、才識等問題，對監理官提出敬告，懷疑簡派之效果。另一方面，財政確實弊端叢生、清理財政畢竟于國于民都有益處，所以又表示歡迎之意；并給監理官獻策。以期清理有所成效。

輿論反對督撫排斥監理官。對端方約各督撫聯銜奏請緩派監理官，報刊指出，“各省財政監理官與中央政府之代表無異，茍欲清理財政萬無可以緩派之理。今以江督之賢而有此舉，或者江南財政有萬難清理之情由耶，不然何畏監理官若是。”表達對督撫的不滿和譏諷。

輿論擔憂監理官的成效。首先，認識到督撫財權之大、對清理的牽制決定了監理官的艱難。“各省財政之權全在督撫，督撫以下之官吏不過仰承上意，任其調遷。一旦以外來之官而欲調查其財政窺測其內容。雖爵位如何尊崇、才識如何深遠亦不能出其范圍。”叫監理官將可能一面受督撫牽制，一面受屬官蒙混。清理財政遭到既得利益者的阻擾無庸質疑。監理官還會受到地方大員的威逼利誘，可能會徇情營私如故，使清理有名無實。其次，監理官自身的條件，如資歷較淺，其資格、魄力和能力都令輿論對監理官的清理財政之路不甚看好。

鑒于清理財政于國于民都有益，輿論對監理官表示歡迎寄予厚望，并為之出謀劃策。輿論普遍認為財政問題相當重要，為立憲之關鍵，對清理財政寄予期望。認為把這樣艱巨的責任“盡加諸我監理官之一身，試問我監理官須如何鞠躬盡瘁死而后已始得收此完美之效果”，對監理官表示歡迎和理解。考慮到監理官的難處，輿論也積極獻計獻策，如可以借助當地紳民之力對清理財政人員和督撫形成監督。

從監理官的簡派過程及各方面的反應可以想見監理官清理各省財政將困難重重。

首先，中央宗旨不明，各方出于利益等的考量而意見不統一。在制定章程時對度支部集權、對監理官權限等就有不同的理解，導致監理官權責不明，辦事進退失據。

對度支部集權、對監理官權限，章程制訂時就模棱兩可。度支部要集中財權，對此，會議政務處有不同的看法，認為度支部不應過度集權，應“內外上下相通而不相隔，相信而不相疑”，部臣和疆臣應開誠布公通力合作。對于派遣監理官，憲政編查館指出監理官與清理財政局總會辦、司道辦事權限不明定。該館認為各省財政局事宜應責成司道切實籌辦，監理人員只在“稽察督催而非主持綜攬”，只有職掌分明才能避免諉卸抵牾之弊。針對此說，度支部規定監理官的權限“只在稽查督催。”在清政府的高層，出于利益等因素的考量而意見不統一。而“稽查督催”四字太過空洞，導致監理官辦事進退失據。度支部及攝政王一方面對監理官委以重任，“國家財政充裕皆諸君是賴”，另一方面又因中央財政嚴重依賴地方而不得不顧忌督撫的反應而對監理官多方限制，讓監理官不激不隨、不得侵奪督撫之權，這本身就是矛盾的。現實的兩難處境導致宗旨的矛盾，致使監理官無從著手。

其次，省財權擴大的既成事實導致監理官的困難。對此清廷已意識到，所以采取種種措施，試圖幫助監理官掃除阻礙，如：因監理官為數過少，必不足與各省司道抗衡，故降旨崇其品秩以免到省時受人鉗制；載澤以各省財政糾葛頗多，準各監理官往返直接咨部以免阻隔之虞；度支部還令各督撫造報現辦財政人員銜名、財政報銷冊等以備各監理官到省接洽。但這些大都遭各省敷衍收效甚小。度支部的催飭都沒效果，何況職微的監理官。再次，督撫司道各員兼具清理者和被清理者的雙重身份使得清理更為復雜。督撫可以任命清理財政局人員，在用人行政上掣肘監理官。權、利、人事的糾葛使監理官的清理甚難。還有就是監理官對清理財政的認識與度支部有所不同，監理官本身素質有高有低。他們的才識及能力也影響到清理財政的效果。

就這樣，本身認識不清、權小職卑的監理官在領到不明確任務的情況下，擔負著朝廷重托、輿論厚望，前往了權力利益網已很嚴密、財政已成體系但又問題重重的各省：將要面對懷著嚴重戒備心的各省督撫大員，并且前腳才出京城，官場的指詆之風已隨之而來。監理官的監理道路之坎坷可以想見，清政府清理各省財政的效果可窺一斑。