我國農村土地流轉的制度演進\\認識基礎與現實反思

摘 要：我國農村土地流轉制度發展經歷了四大階段：一是明令禁止階段；二是政策解禁階段；三是制度規范階段：四是政策推廣階段。出現這種制度演進歷程，主要基于中央政府三個方面的認識：一是市場經濟必須充分尊重農民的合理自利需求；二是全面建設小康社會的關鍵在農村；三是土地承包經營制度面臨發展“瓶頸”。在現實操作中。必須注意四個方面的問題：一是如何確保不改變土地性質；二是如何確保不改變土地用途；三是如何確保不脫離各地實情：四是如何確保農民的主體地位。

關鍵詞：農地流轉；制度演進；認識基礎；現實反思

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)07-0174－03

農村土地流轉是一種通俗的說法，全稱為農村土地承包經營權流轉，即在土地承包權不變的基礎上，農戶把自己承包村集體的部分或全部土地，以一定的條件流轉給第三方經營。本文從制度演進、認識基礎與現實反思三個方面對我國農村土地流轉制度進行分析，以期望有助于對此問題深入理解。更好的服務于“三農”問題的解決。

一、農村土地流轉制度演進歷程

改革開放以來，我國農村土地流轉制度發展主要經歷了四大階段。

1.明令禁止階段

農村土地流轉并非新事物，農民承包地事實上的流轉自1978年改革開放以后一直存在，但當時政策制度層面并未解禁。1982年《憲法》第10條第4款明確規定，“任何組織或者個人不得侵占買賣、出租或者以其他形式非法轉讓土地。”同時，《民法通則》第80條規定，“土地不得買賣、出租、抵押或以其他方式轉讓”。這個時期的農村土地流轉都是農民自發形成的，具有地下活動性質。

2.政策解禁階段

中共中央1984年1號文件《關于1984年農村工作的通知》第一次打開了農地流轉的政策口子，規定“社員在承包期內。因無力耕種或轉營他業而要求不包或少包土地的，可以經集體同意后進行轉包。”但真正承認農地流轉合法性的是1988年4月七屆全國人大第一次會議對憲法的修改。該修正案第10條第4款規定：“任何組織或者個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓”。之后的一系列文件精神進一步實現了農村土地流轉的合法化。

3.制度規范階段

2003年3月1日，《農村土地承包法》實施，明確了“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”的法律規定，對土地流轉進行了原則約束，為土地流轉實踐奠定了法律基礎，這標志著中國土地承包經營流轉制度的正式確立。2005年3月1日農業部頒布實施《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對流轉方式、流轉合同的簽訂以及土地流轉管理作出比以前法律政策更為詳細、明確的規定。同時，各地都根據自身的實際情況制定了符合自身發展的土地流轉制度。至此，中國農村土地流轉制度體系基本形成。

4.政策推廣階段

2008年10月12日，十七屆三中全會審議通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)，《決定》明確提出“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是適應社會主義市場經濟體制、符合農業生產特點的農村基本經營制度，是黨的農村政策的基石，必須毫不動搖地堅持”。“統一經營要向發展農戶聯合與合作。形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度。扶持農民專業合作社加快發展，使之成為引領農民參與國內外市場競爭的現代農業經營組織”。“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場。按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可以發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體”。《決定》的上述內容表明了土地流轉制度是新一輪中國農村改革的核心，土地流轉制度是工業化和城市化的大趨勢所趨，是實現城鄉協調發展全面建設小康社會所需。前三個階段始終是立足于限制土地流轉，體現了中央政府的信心不足和被動應對：這個階段體現了中央政府對土地流轉制的新認識和新判斷，土地流轉是現階段發展的必由之路。必須主動放開和推廣土地流轉。

二、農村土地流轉制度的認識基礎

改革開放以來，中央政府對農村土地承包經營權流轉從政策禁止、解禁、規范到推廣的政策態度轉變，主要是基于以下認識。

1.市場經濟必須充分尊重農民的合理自利需求

市場的本性是逐利性，市場的本性即基本的人性。馬克思認為“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關”，‘思想’一旦離開‘利益’，就一定會使自己出丑”。入的這種基本的“自利”性具有“水瓢原理”屬性，猶如放在水缸里面的木瓢，在自然狀態是浮出水面的，用力壓就會浸入水中，松手就又重新浮出水面，一直壓著手會很累。農村土地承包經營權流轉與家庭聯產承包責任制一樣，都是農民出于“自利”的創造。自上世紀70年代末開始，出于經濟上的考慮，部分農民外出務工或下海經商，承包地由父母或親屬代為耕種，這樣糧食生產與務工掙錢兼顧，這極大地滿足了農民的自利需求，雖然當時政策上禁止土地流轉，但政策限制在農民的自利沖動面前是蒼白無力的，并且這種大家庭內的土地流轉也并未引起人們的過多注意。以后隨著離開土地的農民逐漸增多，土地流轉從家庭內轉向家庭外，形式也更加復雜、化和多樣化，形成一種不可逆轉的趨勢。政府的態度也由嚴厲限制到逐漸放開，這是順勢而動的必然選擇，也體現了政府執政能力和水平的提升。農民的這種自利需求從大包干、鄉鎮企業異軍突起、農民工進城、土地流轉都得到了充分的體現，正如鄧小平所說：“農村改革中的好多東西，那不是我們領導出的主意，而是基層農業單位和農民自己創造的，我們把它拿來加工提高作為全國的指導”。

2.全面建設小康社會關鍵在于農村的發展

全面建設小康社會關鍵在農村，這是由我國的基本國情決定的，全國13億人口60％以上在農村，農村能否如期完成建設小康社會的各項任務，對全國來說舉足輕重。我國農村發展之所以明顯滯后，歸根到底，是由于城鄉二元結構體制所造成的城鄉分割。十六屆三中全會在論述科學發展觀時，把統籌城鄉發展放在“五個統籌”的首要位置，說明了新世紀的我國經濟體制改革，不僅要著眼于城市，而且要著眼于農村，著眼于改變城鄉二元結構體制，促進城鄉協調發展。正是建立在這種認識的基礎上，十七屆三中全會的公報指出：繼續解放思想，必須結合農村改革發展這個偉大實踐，大膽探索，勇于開拓，以新的理念和思想破解農村發展難題。所以，全面建設小康社會，必須把握農村改革這個重點，在統籌城鄉改革上取得重大突破，給農村發展注入新的動力；必須加強農業發展這個基礎，確保國家糧食安全和主要農產品有效供給，促進農業增產、農民增收、農村繁榮：必須抓住農村穩定這個大局，完善農村社會管理，促進社會公平正義，保證農民安居樂業，為實現國家長治久安打下堅實基礎。

3.現有土地承包經營制度面臨發展“瓶頸”

首先是在糧食增產上后勁乏力。進入2000年后，技術和生產方式對農業增產的效力基本釋放完畢，糧食單位面積產量進入一個相對穩定期。其中原因是多方面的，但從整合農地資源上挖潛是現實可行的。從理論上講，政策制度層面允許鼓勵土地流轉，就能最大限度的提高土地流轉的規模和層次，將分散的土地集中利用，充分發揮土地的規模效益，可能為新時期農村土地改革殺出一條新路：從現實上看，以美國為首的西方發達資本主義國家農村實行大農場式的規模化生產，能夠使現代農業科技發揮最大的功效，并且還使得農民市場經濟主體地位得以確立。并不需要凡事都由政府出面維護農民利益。其次是在農民增收上作用勢示威微。從1978年到2008年，我國的人均GDP增長了60倍，但城鄉居民可支配收入差距卻逐年擴大，目前超過了3：1。這里面的原因很多，其中農戶的分散經營，不僅帶來了小生產與大市場難以對接的矛盾，造成農村大市場一直無法啟動，導致國內原材料需求不足，大量工業生產設備閑置放空。同時把大量農村勞動力捆綁在土地上，即使流動的農民工也是離土不離鄉，形成農村嚴重的隱蔽性失業，造成“吃飯農業”、“后路農業”、“老弱病殘農業”的局面。造成城鎮化嚴重滯后。嚴峻的事實表明，如果不能有效解決土地分散經營這個實際問題，糧食增產和農民增收在短時間內很難有實質性的進展。

三、農村土地流轉制度的現實反思

上述認識是中央逐漸放開農村土地承包經營權流轉的直接初衷，這樣的認識從基本面的判斷上是正確的，但隨著農地流轉的深入推進，針對土地流轉過程中出現的一些具體情況，我們必須特別注意以下幾個問題，以使農村土地流轉產生更好的正面效應。

1.如何確保流轉不改變土地性質

以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，是我國農村的基本經營制度。長期以來，由于農村社會保障制度不健全，農村土地一直兼有生產和保障的基本功能。在城市，居民的生活資料、就業及社會保障都有相應的國家制度來安排；而在農村，這一切都被依附在國家分給農民的土地上。現有的農村土地制度實際上在承擔著國家不能承擔的農村人口社會保障的職能，它為廣大農民提供最低生活保障、養老保障、失業保險和農村公共物品。土地表現出來的福利性功能多于經濟性功能。而在市場經濟條件下。只有是經濟性功能突出的商品才能實現交換。隨著土地流轉規模擴大和農民就業渠道多樣化，農村土地的保障功能有所弱化，但在國際金融危機導致大量農民工失業返鄉的情況下，農村土地的保障功能再度凸顯，再加上土地流轉實際操作中的一些不規范現象，讓部分農民對土地流轉更加心存顧慮，誤認為流轉使用權出讓就會失去承包權，寧肯撂荒或粗放經營也不愿把土地流轉出去。在這種情況下，只有堅定不移地堅持農村基本經營制度，賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權，農民才有可能充分行使好土地承包經營權流轉權利，從根本上消除流轉的后顧之憂。

2.如何確保流轉不改變土地用途

目前，在農村土地流轉實踐中，土地流轉用途“非糧化”傾向比較突出，在農業產業結構調整中，不少地方政府認為。將田地改種成某種經濟作物，可比種糧食成倍增加現金收入。同時也有利于地方政府政績，這對農民和地方政府都是雙贏的選擇。因此，一段時間以來，糧食成了農業增效、農民增收的負面參照物，成了受“貶”的對象。但歷史事實一再表明。糧食安全問題是任何一個國家的頭等大事，糧食產業稱為日不落產業，在任何時候糧食安全的重要性都應該是排在第一位的，只是在和平發展的年代，由于糧食的穩定生產和消耗沒有大的波動，糧食安全問題才并不總是一個顯性問題，但糧食安全始終是任何一個國家發展的物質根基。比如，2007年發生的世界糧價危機，再次證明了糧食安全的極端重要性。中國是人口大國，吃飯問題顯得更特別的重要，我們不可能把十幾億人的糧食需要，建立在國際市場購買上。糧食安全不僅是經濟問題，更是政治問題，認為經濟全球化條件下一切商品都可以通過市場獲取的想法是非常幼稚和錯誤的。因此，我們必須嚴守18億畝耕地紅線，這是確保中國糧食安全的底限，這是戰略問題，需要長期考慮。

3.如何確保流轉不脫離各地實情

現代化農業強調規模經營，必然需要土地集中，我們一直在鼓勵土地向種田能手、向專業大戶集中，一些地方在扶持產業化的龍頭企業，能夠進行農產品深度加工。但是，凡事都重在度的把握，在推進土地流轉的進程中，也要避免好高騖遠急于求成的浮夸風行為，必須尊重客觀規律因地制宜的進行土地流轉實踐。對此，中央政府的態度一直是明確和審慎的。比如，對于土地流轉，中央政策表述是“按照依法自愿有償原則”“不得損害農民土地承包權益”，對于規模經營，中央政策表述是“在有條件的地方，發展適度規模經營”。之所以有條件限制，是因為規模經營需要適宜的地理條件、優良的機械、先進的農業技術、足夠的資金、當地的經濟環境等這些綜合條件。有研究表明，耕地越破碎的地方，比如山地和丘陵地帶，農戶擴大耕地規模的積極性就越低，不利于耕地流轉和規模經營的形成；非農就業機會越大，農戶轉出自耕地的積極性越高，但農戶接納別人自耕地的積極性就越低，不利于耕地流轉和規模經營的形成；農戶家庭經濟狀況越好，轉出自耕地的積極性越高，接納別人自耕地的積極性也越高。有利于耕地流轉和規模經營的形成。所以。農村土地的規模經營受到諸多條件的限制，其運行態勢是合力的結果。必須尊重客觀規律根據當地的具體情況靈活處理。不能搞一刀切。

4.如何確保流轉中農民的主體地位

土地承包經營權流轉本質上是一種市場行為，是生產要素的合理配置，農民是流轉主體。目前，農村土地流轉違背農民主體地位要求的突出問題：一是地方政府“加快”推進成風。在十七屆三中全會之后，地方政府在農村土地流轉問題上的熱情再度升溫，而一些輿論也宣稱土地承包經營權有望大范圍加速流轉。這些都讓農民很迷惑，認為中央的政策變了。實際上三中全會在這一問題上的精神并沒有變化，一直強調“有條件、適度”“不得強迫，也不能妨礙”，從中央層面講，態度一直是審慎的。二是地方政府將土地流轉當作政績看待。現階段中國行政體制的現狀，決定了不同層級的政府對待土地流轉問題的不同態度。中央政府更多考慮的是糧食和耕地的全局性問題，所以土地流轉不能亂；地方政府則更關心涉及土地的財政和經濟發展問題，在進行土地流轉時，政績考慮往往無法避免，在這種情況下，地方政府采取措施防止違背農民意愿強行流轉、流轉管理和服務工作跟不上形勢、流轉合同簽訂不規范、流轉中出現“非農化“等問題比較突出。事實上，地方政府應該是農地流轉市場中公共服務的提供者，不應該是市場主體。地方政府正確的做法應當是因勢利導，充分發揮市場機制的基礎作用，順應農業和農村經濟發展的要求，在農地流轉市場中引導而不干預。服務而不包辦，放活而不放任。造成這種不良現象除了政府職能錯位的原因之外，還有另外一個重要原因，這就是農村土地管理體制問題。從農村土地管理體制上看，農民只有土地經營使用權而沒有所有權，名為農村集體所有實質上集體也沒有真正擁有所有權，地方政府代表國家全權履行所有權，這樣的土地管理體制造成不論從法理分析還是實踐操作看，經營權都是弱勢權利，因此農民的主體地位很難真正確保。因此，必須完善政府職能和土地管理體制兩個方面著手才能有效確保土地流轉中農民的主體地位，才能充分發揮農民主體作用和首創精神，緊緊依靠億萬農民建設社會主義新農村。