高等教育的市場化模式走向;以中國和新西蘭為案例

摘 要：在全球化大浪潮中。高等教育體制在社會和經濟變革的影響下發生了巨大轉型。文章以中國和新西蘭高等教育體制的改革和重組為參照對象，分析它們在全球化和知識經濟的作用下，經歷的政府控制、政府資助、精英教育到政府監管、多方資助、大眾教育的過程，兩國的高教改革路徑相似，最終走向市場化模式。兩國的教育體制改革都歷經了四個相同的時期。差異僅在每個時期持續的時間長短而已。對兩國高教體制的分析充分說明：舉全球各國之高等教育體系，無論大小，無論東西方，無一可以免受全球化和知識經濟大潮的影響。

關鍵詞：高等教育；市場化；中國；新西蘭

中圖分類號：G640 文獻標識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)07-0150-05

在全球化知識經濟浪潮的影響下，中國和新西蘭的高等教育體制發生了巨大變化。兩國高等教育在多次改革和重組之后。都變得更加開放、面向全球，且都由精英教育模式過渡到大眾教育模式，由政府監管走向市場競爭。雖然兩國的歷史、社會、文化和政治各不相同，但都受到全球化和知識經濟等外部力量的影響。且在這些影響下兩國政府積極參與改革。作出了高等教育國際化的政府決策。新西蘭的高等教育改革主要是在新自由主義思想指導下進行的。矛頭直指大學的傳統角色、地位和其學術自由。而中國政府自上個世紀70年代末啟動經濟改革以來，越發意識到科教興國的重要性以及開放的重要性。因此，對高等教育的改革主要是使之適應迅速變化的全球環境。文章將從兩國高等教育體制經歷的四個階段的改革作對比和剖析，并以此說明在知識經濟的影響下，高等教育國際化的走向是市場化。

一、中國高等教育體制的變化

在國內外因素的影響下，中國高等教育經歷了四個改革時期(見表1)：(1)蘇聯影響、文化大革命和恢復時期(1950年代—1984)；(2)醞釀時期(1985—1992)；(3)探索時期(1992—1997)；(4)全面推進時期(1998—2000)。

1.蘇聯影響、文化大革命和恢復時期

新中國高等教育體制始手上個世紀50年代早期，基本完全遵照蘇聯模式，全國使用統一的教學計劃和課程(Hartnett，1998)。作為蘇聯模式的中國翻版，這種高等教育體制高度中央集權，承擔著服務中國社會主義建設的使命。1966年之后，“文化大革命模式”主導了中國高教體制。這種模式的主要特點是依照毛澤東的教育理念為藍本。這些教育理念在文革時期的“十六點決定”中得到了清晰的解釋，其中一些主要思想包括：縮短教育體制，減少課程，徹底-改革教材，刪繁就簡。另外，學生應該學習課本之外的工業生產、農業和軍事等。他們應該投身文化大革命。批判資產階級(《人民日報》，1966年8月1日)?！笆c決定”出臺之后，教育體制出現了一些新特點，如政治化；縮短理論教學；講究階級背景，忽視學術才能；過度強調實際經驗；忽視理論學習；課堂教學和野外勞動結合(Wan，2001)。整體而言，在文革時期的高等教育改革中，政治導向多于經濟導向。給中國教育事業造成了無法挽回的損失。

1977年至1984年。高教體制的改革主要表現為恢復和重新調整。當時。高等教育重組的舉措之一就是恢復高考和重新強調正式教育。為了在2000年之前把中國建設成為—個相當發達的工業化國家，高等教育需要在農業、工業、科技和國防方面制定集中發展策略。鄧小平宣布?！敖逃嫦颥F代化，面向世界，面向未來”(Hartnett，1998：353)，這個決策也標志著中國確立了自己長遠的教育目標。從1977年開始，政府給予高等教育優先發展權。擴大高校規模，提升高校結構，為社會提供盡可能多的人才(Rai1991)。從中國高等教育的這種改革趨勢中，可以看出知識社會和吉登斯所倡導的第三條道路政策已經開始對中國產生初步的影響。這也反映了在蘇聯失去世界強國的起始，中國教育已經開始走向西方模式。在知識浪潮的推動下，政府意識到國際競爭將是專業人才的競爭，因此，開始強調專業^、才的重要性。培養、吸引和利用專業人才成為戰略任務。在該戰略任務的思想指導下，教育成為培養專業人才的基礎，政府也走上教育改革和創新的道路。

1977年恢復高考是后毛澤東時期中國高等教育恢復和重新調整期的第一個標志。錄取學生再次主要以成績為基礎，以此逐步恢復高等教育的質量。1979年，國家再次確立了1963年的全國統一高等教育管理體制，同時由教育部來規范全國的教學計劃、教學大綱和教材(Ra1991)。這種規范化做法使得教育部能夠管理全國各高校，同時也較容易監督高等教育的質量。但是這種“一刀切”的模式也限制了高校的自主權，束縛了教師和學生的創造力。因為缺乏自主選擇教材和設計課程的權力，各高校只能按部就班，依照這種統一的模式。

為了使高等教育能及時應對國家發展提出的需求變化，自從1977年起，教育部也一直在完善和調整高校招生制度。Hu和Seifman(1987：32)指出，這些調整包括降低考生最大年齡限制，規范和集中組織考試，增加入學考試科目，實行選拔考試選擇優生參加國家考試，對某些類別考生實行優惠政策，等等。

1980年2月國家恢復了學士、碩士和博士三個學位。這一舉措表明中國決心提升自己的學術水平，使之與世界接軌，同時也表明了中國提高高等教育水平的決心。1984年，受一些早期西方留學歸來的教育者的影響，中國高校和教育部開始對國外教育發展、體制和理論展開調查，調查對象主要是歐洲和北美發達國家和地區。這種探索是中國高等教育體制早期改革一個標志，也是中國進一步擺脫蘇聯影響的嘗試。

1984年之后，中國高等教育進人第二次大規模重組。這次重組可以劃分為三個時期：醞釀時期(1985至1992)；探索時期(1992—1997)；全面推進時期(1998—2000)(Chert，2002)。

2.醞釀時期(1985至1992)

1985年5月，中央政府發布了重要文件：《教育體制改革》，這是后毛澤東時期中國高等教育改革進程的一塊里程碑。文件提出了教育基本原則和目標，也規定了一些具體的改革措施。文件重申了高校在實現四個現代化過程中的關鍵作用，同時也強調增加高校自主權的重要性。這種中央控制和高校自主之間的矛盾折射了新自由主義股東(即政府)管理策略，比如新公共管理用公共管理的新體制來替代中央政府管理，新策略帶來了一些新的理念，如“目標分類、角色分類、任務細化、報告程序可靠以及管理自由”(Olssen，2000：29)。政府成立了國家教育委員會來“制定教育政策，規劃教育發展，協調政府各部門的教育工作，指導教育改革”(Hartnett，1998，361)。高校被賦予新的權力來決定教學內容和教學方法，高校具有自主權力招收企業資助或自費的國家計劃外學生，同時高校也可以開設一些新課程。從1984年到1992年，中國高校的數量增長了16，7％。國家教育委員會、中央政府和各省市為這些高校提供了主要資金來源。為了彌補部分管理費用和減少政府的財政負擔，從1989年起，高校開始對學生收取學費(WB，1997)。這標明在消費市場哲學指導下，政府向半市場模式邁出了第一步。這個時期的主要特征是涌現了一些創新理念，進行了一些探索性改革，但就“改變80年代高等教育管理的宏觀體制”(Gang，2001：179)而言，成效甚微。但卻為后來的實質性改革鋪平了道路(Hartnett，1998，Rai，1991；WB，1997)。

3.探索時期(1992至1997)

1992年10月，黨的十四大決定建設社會主義市場經濟，同時也確立了相應的深入教育改革的理論框架(Bao＆Xu，1998；Chert，2002)。1993年起，高校重組正式啟動，目的是通過改革和重組全面推進各高校發展，同時為了解決高校結構分散問題，試驗性地將一些高校從中央政府管理轉移副省政府管理。1993年2月，中央發布《中國教育改革和發展綱要》(以下簡稱《綱要》)，在政府政策和高校實踐兩方面深入改革。為了協調政府和高校、中央和地方、國家教育委員會和其它中央部委之間的關系，《綱要》指出要對高等教育進行重組。重組的探索性方案就是在機構層面實行權力下放，而為了實現權力平衡，則在宏觀方面進行管理。高校在行政決策方面，比如招生、專業課程、行政結構、投資、薪酬、國際學術交流以及一些其它領域，有了更大的自主性。而政府則提供‘適當的資助，信息服務，政策和行政指導”(Li，X. P，2000：39)，且負有確保規范標準的法律義務，這些措施都是邁向新自由主義管理的—個標志。

自1993年起，政府開始向部分貧困學生提供無息貸款(MoE，China，2002)，無獨有偶，新西蘭也于2005年實行助學貸款政策。為了繼續和深入學費制，高校也采取了一些獎學金、補貼、生活津貼和減免學費的做法。這種市場模式實質上已經是新自由主義的“消費者付費”指導下的教育實踐，它推動了高等教育服務的市場化，使高等教育產生市場效益，也把高校和學生之間的關系改變成了供應商和客戶之間的關系。

1995年，國家啟動\"211工程”，并把它作為國家“九五”計劃(1996-2000)的一項主要國家發展策略，目的是為了實施《綱要》，實現“通過科教復興中華”的目標。同時也是為了應對21世紀迅猛發展的世界技術所提出的挑戰。通過“211工程”，100所高校和一些重點學科的質量、科研、管理水平和機構辦事效率都得到加強和提高。

1997年，“在國家教育委員會直接領導下的關于轉換角色、強化宏觀管理和擴大高校自主權的若干意見”發表，著力改變國家教育委員會和高校之間的關系(Li， X P，2000：39，原文斜體)。另外，國家開始采取雙向擇業政策。這項政策反映了人力資本理論和知識經濟開始對教育產生深刻影響，它充分強調人力資本投資對經濟發展的價值。它也表明了在市場經濟中市場需求開始指導實踐的多元化，而1956年實行的統一的全國就業體制也就宣告結束(WB，1997)。在高等教育走向市場化的同時。大學生也更深刻地體會到教育的市場機制。

4.全面推進時期(1998至2000)

繼1992至1997年探索時期之后，中國高等教育進入了全面推進時期(1998至2000)。1998年1月17日，全國高等教育管理體制改革經驗交流會在揚州召開，李嵐清在會上強調了加快高等教育管理改革滿足社會主義市場經濟的重要性，鼓勵高校脫離所屬部門，尋求新的生存策略。改革后的部分高校下放到地方政府，部分高校轉移給教育部，前后一共有1.232所高校參與改革。2000年起，高校的重組過程加快。幾周之內，這些高校中的778所高校也相繼進行了改革(chen，2002)。

在這次改革中，高校合并的方式有兩種：一是合并那些開設相同或相似專業課程卻又隸屬不同部門的高校。借此提高效率和避免分散化和地方化；二是合并一些具有相對局限性專業的主要高校，使之做大做強，成為世界一流的高校。高校的大規模重組的且的是把高校建設成為一流的、包括醫科大學的綜合性大學，合并后的高校學科更加廣泛，招生人數大幅度增加。這次重組的另—個目的是打破舊體制下的管理集中化、過細化和分散化，建立地方政府主導的新體制(chen，2002)。這次合并的理論根基是公共選擇理論，其特點是使公共部門像私有部門一般，在運作公共部門機構實踐經濟理論。它反映了在市場經濟中，公共選擇和消費者選擇始終是為需求所拉動。

總而言之，在1980年代中期高教改革之前，中國的高教體制在管理方面高度集中或政府控制。在這種體制之下，教育部負責全面規劃預算、工資和人事安排。以及課程、教材、學生入學、畢業工作分配等(Mok.1996)，地方政府幫助實施國家政策。1980年開始，政府開始實施行政權力下放政策。在這種新的政策指導下，地方政府有了更大的靈活性和獨立性來發展高等教育，而教育部則成為管理者和協調者。高校有了更多的行政權力，包括自由發展企業以及與企業橫向合作等手段獲得資金來建設校園。市場力量也對高校的課程和管理產生了影響。高校校長和教師之間也相應地建立合同關系(Mok 200l；Mok ＆ Chan 2001)。改制之后的高校運作更似企業，也向市場模式邁進了一步。

二、新西蘭高等教育體制的變化

類似于中國高等教育，新西蘭高等教育也經歷了巨大的變化。Maureen McLaughlin(2000)把1980年代以來新西蘭高等教育改革進程劃分為四個時期：1980年代中期之前；1980年代中期至1980年代末1990至1999年。2000年至現在(見附表)。

1.1980年代中期之前：精英模式

1984年之前，新西蘭大學的地位、學生數量和資助和現在有很大的區別。大學被視為知識的寶庫和學術自由的代表。大學是“社會的批評和良知”，促進“教學與科研之間緊密的相互依賴關系”(Baker，1994：6)。盡管如此，上大學的機會有限。正如新西蘭大學學術委員會所言，“不是所有人在能力和興趣方面都適合大學學習：的確，在一個健康的社會中，眾所周知，大學只能對少數群體起有限作用”(Parton，197:197—198)。這也表明了當時的主導觀點：高等教育是為精英服務的。而時過境遷，在全球知識經濟衍生的巨大需求下，高等教育已經變得大眾化了。

新西蘭脫離對初級生產的依賴之后，大學逐漸凸現了其經濟價值。然而，大學教育并沒有成為一種經濟活動，相反，“為求知識而知識”是相當重要的一個理念(Baker1994：8)。為了提高入學率及確?！八杏匈Y格受益的群體都能接受大學教育”(同上)，政府提倡對學生大力資助。在這種教育理念的導向之下，新西蘭大幅度增加對高校的資助，降低高校師生比和提高入學率，對教育的投入從1960-1961年度的$81，000，000增加到1965-1966年度的$215，000，000，翻了三倍。受Hughes Parry報告和此后的資助改革的影響。1960年到1984年的高等教育的主要特征是政府資助的大幅度增加。低師生比(1:10-12)。以多種形式獎學金對學生資助，這些政策使學生入學率有了較大增長，同時女性也有更多機會接受高等教育(同上)。

2.1980年代中期至1980年代末：通過競爭擴大招生

1980年代以來新西蘭的社會和經濟發生巨大的變化也導致了高等教育的變革。1987年工黨政府在《政府管理》提議大幅度減少政府對高等教育的資助，提議導致學費的大幅上升，一些學生只有通過申請一些私有銀行提供的長期貸款來支付學費。公文也建議對高等教育實行宏觀調控和市場化來實行“消費者選擇”和“供給多元化”政策，推行利益驅動措施，減少政府控制和集中規劃，公有和私有資金的公開競爭(同上)。顯而易見，這份公文確定了新西蘭高等教育體制市場競爭的發展基凋。

此后的政府報告，如《新西蘭高等教育和培訓報告》(Hawke，1988)，以及后來的《生存學習1》(Department of Education，NZ，1989a)和《生存學習2》partment ofEducation：NZ 1989b，都反映了新自由主義政策對高等教育的影響正在日益加劇。這些報告認為高等教育的當務之急是提高效率和增強責任感，高校應該遵循市場化，提議增加學費，出售高等教育服務以獲得必要的收入來源。為保證大學辦學效率，報告提議深入大學商業化、高等教育和培訓宏觀管理、教學和科研分離、大學委員會地位的最小化、自主確立學費水平、由大學委員會來裁減校懂、同等學歷全日制學生按人頭資助：管理和責任的基本變化、增加私有成分的資助比例，責任移交、推廣運用許可證、審計程序、業績評估等(Olssen，2000)。因為私人利益被視為人力資本，教育產出自然也借用了市場術語解釋為“供應商提供服務之后，學生或被培訓者的原始積累里所增加的知識、技能和價值的量”(Hawke，1988：35)。為了增加大學之間的競爭，公司模式被運用到大學。消費者付費、新資助和責任體制、私有成分管理模式和工業關系模式相繼在大學形成。在這種體制下，校長成了首席執行官，也成了全校員工的雇主。

3.1990至1999：深化市場競爭模式

1990年通過的《教育修正法案》進一步加強了高校公司化過程，法案成立許可制度，大學和教育部進入了一種直接的合同關系。大學委員會被重新定位為法人團體，而財務和結構改革也導致大學義務的增加。《教育修正法案》加速了高等教育的市場化進程。高等教育越來越被視為私投資，而不是一項“權利”，這種觀點是新自由主義政府的人力資本理論的—個縮影，同時也確立了1990年后期推進以學生為中心的資助模式的目標(Baker，1994；Olssen，2000)。

1997年的《綠皮書》和1998年的《白皮書》進一步對高等教育改革作出了規劃。奧爾森指出，《綠皮書》主要關注的問題有高校的“責任”、“義務”、“透明度”和降低費用招收更多的學生等(Olssen，2000：39)。羅伯茲和皮特斯(Robe，s＆Peters，1998：6)指出，這份《綠皮書=》“目的正確，但缺乏細則，顯得蒼白無力”，缺乏各個方面的具體措施，“對教學實踐、科研過程、大學的性質和目的、人文科學的地位等等都言之甚少”(1998：6)。1998年的《白皮書》沿襲了《綠皮書》的大部分觀點，倡導大力改革學生補貼、學費、質量保證、保護條件、財務能力、科研、信息、管理和責任等(Olssen，2000)。然而，整體而言，《白皮書》被指責為“缺乏實質性內容的一份文件，內容和范圍都和高等教育評估的綠皮書大同小異”(Peters＆Roberts，1999：21)。

《綠皮書》和《白皮書》在很大程度上和新西蘭財政部的《新任政府摘要》的主題如出一轍，摘要指出，“要對高等教育投入加強監督和管理，更大發揮學生選擇的作用，更加公平對待私有和公有教育機構，增加教育機構競爭。加強高等教育各部門橫向資助結盟，增加以學生為中心的資助模式，而非大規模資助模式”(Olssen，2000：40)。財務績效被視為財務能力的重要指標，同時提倡監督和責任(Olssen，2000)。

1999年勞工黨政府對高等教育市場模式進行評估，評估報告指出，教育對于學生過于昂貴，且體制缺乏協調。因此，勞工黨政府敦促對高等教育的市場模式進行改革，使之走向為能夠和國家需求相結合的更具戰略意義、更具協調性的方向發展。

4.2000年至今：繼續強調市場競爭，加以政府調控

2000年4月成立的高等教育咨詢委員會倡導對高等教育施以更多的集中調控，市場模式并沒有實質的改變(Olssen，2000)。政府強調高等教育是國家經濟和社會目標的—個不可缺少的部分，對于實現“建立面向全球市場的知識社會”(Codd，2002:1)的政治目標起著關鍵的作用，教育“既是全球化的途徑，也是全球化的目的”，教育是生產新的具備全球意識的公民的—個基本工具，作為一個創造巨大利潤的出口工業，教育也是經濟全球化不可缺少的—個促成因素(C0dd，2002:1)。教育部副部長Steve Maharey(2001)在頒布《高等教育策略》講話時指出，“從2002年起，高等教育的中心是為新西蘭改革經濟、促進社會文化建設以及迎合迅速發展的國內外勞動市場需要提供技能、知識和創新”。高教體制的新變化也揭示了新西蘭政府決心把國家建設成為—個新的“知識經濟”和“知識社會”。

和以往新自由主義的私有化、政府角色最小化原則相比，2000年之后的新政策已經有了方向性的改變。高等教育委員會負責監管整個高等教育。教育部則負責管理學費、補貼、許可、科研費用等。在某種意義上，新自由主義的基本政策卻沒有改變。Roberts(2002:59)指出，“政策話語和前任政府是一樣的”。雖然更少提“選擇”和”競爭”，《高等教育策略》中依然頻頻出現“股東”、“供應商”、“產出”、“增值企業和專家”、“績效指標”、“質量保證”等等?，F行政府依然使用知識經濟的術語來談論高等教育。知識成了高等教育咨詢委員會的—個主導性主題，特別是在《高等教育策略>中。聲稱“新西蘭需要著眼全球的、著眼未來的、相互依賴的高等教育，能有效地服務于把我國建設成知識經濟和社會的高等教育”(MoE NZ，2001：4)。高等教育咨詢委員會和《高等教育策略》都把知識的作用提到了首位，特別是在新西蘭在全球經濟的發展和競爭方面。

總而言之，新西蘭的高教改革是在新自由主義政策和實踐的指導框架下進行的，新西蘭高校也隨著1984年以來的社會政治改革一直在變化(Peters＆Roberts，1999)。新自由主義改革進程對新西蘭高等教育體制有著重要的影響，新西蘭高校的身份、地位和性質也都面臨著不斷的變化。受新自由主義原則的影響，新西蘭高等教育越來越商業化、市場化和私有化，近來又有走向第三條道路的傾向，但是新自由主義的基本原則卻沒有改變?！靶伦杂芍髁x政策改革的基本綱領依然是新西蘭高等教育指導方針”(Roberts，2005：40)。

三、結語

縱觀兩國高等教育的改革歷程，可以清晰地看出全球化、國際化和知識經濟同質化的過程中。不同體制也會走向一致性。兩國高等教育的發展大致相似：從集中規劃、國家控制和面向國內的精英教育體制走向國家監督、面向全球的以市場模式為基礎的大眾體制。兩國的教育體制都走向了宏觀調控、權力下放、個體化和市場化。兩國的體制都呼吁提高高等教育效率和效力，同時也都意識到與外部世界建立學術聯系的重要性。高等教育逐漸被視為個體利益和私人投資。而不再是公共利益和政府投資。在這種觀點的影響下，政府對高校的資助大大減少，兩國的高教體制都感受到了財政壓力，也面對著不斷增加的高效辦好高質量教育要求。兩國政府都借用全球化和知識經濟的話語來闡釋政治決策。中國和新西蘭高等教育的實踐表明：為了在全球市場競爭，大多數國家都做出了高等教育的策略調整，使自己的高等教育國際化建立在市場模式之上。高等教育體制市場化的過程表明了一個國家體制的轉變既是全球的，又是本土的。