跨區(qū)劃公共經(jīng)濟(jì)管理的理論與體制構(gòu)建思考

摘 要：市場經(jīng)濟(jì)體制建立使市場機(jī)制能夠發(fā)揮作用，但政府的調(diào)控作用有時更大。政府又是一個層級多的大系統(tǒng)，地方政府在履行職責(zé)時往往因要解決當(dāng)前問題熱衷于做增長的“投資人”，并且逐漸形成以行政轄區(qū)為范圍的經(jīng)濟(jì)體系。不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)體系之間的交易需要平等的市場來配置資源，可地方政府這種特殊的“投資人”卻偏好借助行政指令來實施配置，于是市場機(jī)制與各級地方政府行政指令發(fā)生矛盾。這個矛盾引發(fā)區(qū)域之間的協(xié)調(diào)困難，因此，需要構(gòu)建新的以國民公共經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向的跨區(qū)劃公共經(jīng)濟(jì)管理體制。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃：國民公共經(jīng)濟(jì)利益：跨區(qū)劃公共管理體制

中圖分類號：F207 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-0544(2010)07-0090-03

改革開放以來，隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制改革的日益推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)的不斷騰飛，區(qū)域經(jīng)濟(jì)也得到了飛速發(fā)展。但在行政區(qū)劃的影響下，我國地方政府形成了以行政轄區(qū)為范圍的經(jīng)濟(jì)體系。其對市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制功能的實現(xiàn)造成了較大的妨礙，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的自然經(jīng)濟(jì)規(guī)律(市場平等的橫向聯(lián)系)與行政區(qū)經(jīng)濟(jì)運行體系(縱向的經(jīng)濟(jì)管理方式)的矛盾日益突出，嚴(yán)重阻礙了我國經(jīng)濟(jì)更好、更公平、更穩(wěn)定地發(fā)展。要解決這個矛盾需要建立跨區(qū)劃公共經(jīng)濟(jì)管理體制。這個體制是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展而導(dǎo)致的許多問題所產(chǎn)生的迫切需要。

一、行政區(qū)劃的內(nèi)涵與基本理論

區(qū)域是一種客觀的空間地理存在，人類社會的任何生產(chǎn)、生活和管理活動，都必須以一定的區(qū)域空間作為載體和依托，政府的公共行政和公共管理活動亦不例外。但是根據(jù)人類的生產(chǎn)、生活和管理活動的不同性質(zhì)及研究對象的不同，區(qū)域又可劃分出不同的類型，一般有自然地理區(qū)域、政治區(qū)域、經(jīng)濟(jì)區(qū)域、行政區(qū)域等類型的細(xì)分。而行政區(qū)劃中所指的“區(qū)域”是由一個國家最高權(quán)力組織及管理機(jī)構(gòu)來進(jìn)行的行政性區(qū)域劃分，其本質(zhì)上是國家權(quán)力再分配的一種空間投影。所謂行政區(qū)劃，簡單地說。就是基于單位行政區(qū)域界限的剛性約束，民族國家或國家內(nèi)部的地方政府對社會公共事務(wù)的管理，在一種切割、閉合和有界的狀態(tài)下形成的政府管理的形態(tài)。

從我國行政區(qū)劃的歷史來看，它有一個產(chǎn)生、發(fā)展的演化過程，由此也就形成不同的行政區(qū)劃類型。這大致歷經(jīng)了三個階段：(1)傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)合治，并形成以地域型政區(qū)組織為唯一標(biāo)志的相對單一發(fā)展階段。即選擇該區(qū)域中的中心城市或某個城市設(shè)立統(tǒng)治和管理機(jī)構(gòu)，來統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)該城市和周圍其他的城市和鄉(xiāng)村。(2)近代的城鄉(xiāng)分治，并以城市型政區(qū)的出現(xiàn)為標(biāo)志。構(gòu)成地域型政區(qū)與城市型政區(qū)合理并存格局的發(fā)展階段。近代以來。由于城市的人口越來越多，規(guī)模越來越大，各種事務(wù)越來越復(fù)雜，社會、經(jīng)濟(jì)問題也日益嚴(yán)重，各國逐漸認(rèn)識到城市對整個國家的重要意義，遂開始設(shè)置單獨的管理機(jī)構(gòu)即城市政府，將其納入權(quán)力體系。(3)現(xiàn)代城鄉(xiāng)分治，并以城市型政區(qū)地位的逐漸提高，同時多種政區(qū)類型并存為主要特征的多元化發(fā)展階段。目前看來，我國的政區(qū)類型有一般地域型政區(qū)、城市型政區(qū)、民族區(qū)域自治型政區(qū)和特殊型政區(qū)四種。具體來說，在我國行政區(qū)劃類型管理的四大組織體系中。構(gòu)成地域型政區(qū)類型的行政區(qū)劃單位是：省、地區(qū)(行署)、縣、鄉(xiāng)；構(gòu)成城市型政區(qū)類型的行政區(qū)劃單位是：直轄市、地級市、縣級市、鎮(zhèn)：構(gòu)成民族區(qū)域自治型政區(qū)的行政區(qū)劃單位是：自治區(qū)、自治州、自治縣、民族鄉(xiāng)：構(gòu)成特殊型政區(qū)的行政區(qū)劃單位是：特別行政區(qū)。不同的行政區(qū)類型形成了不同的行政區(qū)劃的行政模式。

行政區(qū)劃作為政府治理的一種形態(tài)，在我國有以下一些類型特征。

第一，治理主體單一中心。在行政區(qū)劃模式下，政府是管理國家和地方行政區(qū)域內(nèi)部事務(wù)的唯一主體。從本質(zhì)上講，行政區(qū)行政這種政府治理形態(tài)，是一種壟斷型統(tǒng)治行政模式。政府不局限于管理其轄區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)。也要管理經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化和生活等方方面面的問題。政府成為萬靈和萬能的“全能”政府，可以預(yù)見和處理所有社會公共問題，制定各種公共政策并監(jiān)督其執(zhí)行，從而包辦和代辦了行政區(qū)域內(nèi)部的大小事務(wù)。政府不僅辦企業(yè)、辦社會。企業(yè)也辦社會。所有的組織都效仿政府成為一個全能的機(jī)構(gòu)。政府成為“無限責(zé)任公司的唯一出資人”，承擔(dān)所有活動的完全責(zé)任。

第二，權(quán)利運行的封閉與單向性。行政區(qū)劃模式強(qiáng)調(diào)政府管理權(quán)力運行的單向與閉合性。政府權(quán)力在其行政轄區(qū)內(nèi)按照自上而下的單向方式運行，由此形成一種單一權(quán)威中心的“金字塔”式閉合結(jié)構(gòu)，嚴(yán)格按照“下級服從上級、地方服從中央的原則”辦事。且地方政府的權(quán)力只能在其轄區(qū)內(nèi)發(fā)生作用，地方政府也就只關(guān)心其轄區(qū)內(nèi)的事務(wù)。于是，權(quán)力運行的向度也直接決定了政府間的關(guān)系。地方政府只服從上級政府的安排，按照上級政府的指令辦事。政府間的聯(lián)系也只限于上下級政府之間，同級政府之間即使是屬于同一上級政府的同級政府之間也很難發(fā)生直接聯(lián)系。“科層制”所內(nèi)蘊(yùn)的層級分設(shè)和層級節(jié)制成為起主導(dǎo)作用的基本法則，各地方政府似乎是一座座“孤島”，縱向聯(lián)系基本代替橫向聯(lián)系從而形成了塊狀的、孤立的分割格局。

第三，治理機(jī)制的單一性。在行政區(qū)劃管理模式下，科層制是唯一合法而又合情合理的組織形式，在公共事務(wù)的管理上，官僚機(jī)制是治理活動的主體，排斥和拒絕市場、伙伴和自組織等多元機(jī)制。雖然社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是離不開政府治理的，但如果政府的統(tǒng)治行政過于注重權(quán)力等級間的森嚴(yán)界限，政治和行政命令的上下通暢，管理層次和管理幅度間的僵化統(tǒng)一，導(dǎo)致社會秩序的過于靜態(tài)均衡，那么必然會嚴(yán)重窒息社會的生存空間和其他行動主體的積極性，阻礙社會公共經(jīng)濟(jì)問題和公共事務(wù)的及時、快速和有效治理。

二、市場經(jīng)濟(jì)體制下不能過于依靠行政區(qū)劃來發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)

市場經(jīng)濟(jì)的性質(zhì)要求經(jīng)濟(jì)活動主體必須是平等自由的，但如果過大的行政權(quán)力直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)，不僅妨礙市場經(jīng)濟(jì)機(jī)制功能的有效發(fā)揮，還會使政府保障的公平、公正原則難以實現(xiàn)，加大貧富懸殊的程度。本來政府是建立、規(guī)范制度的主體，但各地政府都能夠在自己區(qū)劃內(nèi)進(jìn)行制度安排的競爭，他們不斷的制度安排和創(chuàng)新將使其行政權(quán)力的影響更加擴(kuò)大，在目前的行政區(qū)劃模式下，很自然的，經(jīng)濟(jì)競爭成為各級政府工作的中心。為了競爭獲勝更需要把權(quán)力緊緊握在手中，所以，經(jīng)常會出現(xiàn)，在涉及兩個以上的地方政府的經(jīng)濟(jì)競爭中，本來運用市場手段可以解決的問題。往往則會演化成行政手段的直接干預(yù)。于是在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動下，地方政府的直接介入使得經(jīng)濟(jì)競爭常常成為政府間的競爭。

1.史和體制上的原因?qū)е滦姓^(qū)劃下的地方政府成為經(jīng)濟(jì)主體。我國的歷史上，政府一直是國家經(jīng)濟(jì)的主體，這種慣性在短期內(nèi)是很難打破的。雖然經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制等方面的改革初見成效，但是長期以來形成的定性思維很難突破，政府從思想上很難把權(quán)力分向市場等其他領(lǐng)域。

改革開放以來，中央不斷調(diào)整與地方關(guān)系。地方政府的獨立性增強(qiáng)，也有自己的利益，成為相對獨立的利益主體。地方政府由計劃經(jīng)濟(jì)體制下單一的服從角色開始向雙重角色地位轉(zhuǎn)化。一是地方政府作為國家利益的直接代表者，代表國家管理地方經(jīng)濟(jì)，執(zhí)行中央的各項政策，協(xié)調(diào)本地區(qū)與中央政府在社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的矛盾和問題，服從全局利益、國家利益。因而從原則上說，地方政府是國家利益、全局利益的服從者。同時，地方政府作為區(qū)域的一級機(jī)構(gòu)，既是地區(qū)經(jīng)濟(jì)活動的主體，負(fù)有發(fā)展本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的責(zé)任，又是局部利益的支配者，有著本區(qū)域所要追求的利益目標(biāo)以及謀求地區(qū)發(fā)展的價值取向。二是地方政府作為全局利益、國家利益的服從者，它要受制于中央政府的宏觀調(diào)控，或者說，它是宏觀調(diào)控的對象；同時，作為地方利益、局部利益的支配者，它又行使著部分調(diào)控權(quán)力。地方政府所處的這種雙重角色地位給地方政府運用行政權(quán)力保護(hù)本區(qū)域利益提供了可能性。于是地方保護(hù)主義已成為一種普遍現(xiàn)象，由單一行政手段發(fā)展成為采用經(jīng)濟(jì)的、行政的甚至司法手段來進(jìn)行經(jīng)濟(jì)競爭。

2.行政區(qū)劃下的地方政府經(jīng)濟(jì)競爭必然會運用制度性手段。區(qū)域競爭加劇，地方政府就會盡量保護(hù)本地資源和人才、企業(yè)、品牌與市場，防止外地商品和服務(wù)進(jìn)入本地市場影響本地的經(jīng)濟(jì)利益。地區(qū)領(lǐng)導(dǎo)為了獲取最優(yōu)政績，面競相出臺各種限制性制度。各個地方政府為了促進(jìn)本地社會經(jīng)濟(jì)利益最大化，在制度的選擇上，總是會選擇能夠促進(jìn)本地社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和使本地與其他地區(qū)的競爭能處于優(yōu)勢的制度，其他地區(qū)也按照這個邏輯來設(shè)計和安排制度。勢必導(dǎo)致地區(qū)之間在制度選擇和安排上的競爭，甚至設(shè)置種種制度性壁壘壟斷各類資源，提高進(jìn)入成本以阻止其他地方商品與服務(wù)的進(jìn)入。

由于市場經(jīng)濟(jì)的力量也是存在的，所以，目前我國商品市場的壁壘己經(jīng)逐步弱化，但在煙酒、汽車等利大稅高的領(lǐng)域的封鎖和保護(hù)依然嚴(yán)重。勞動力、資金、技術(shù)、產(chǎn)權(quán)等要素場的制度性壁壘依然存在。為防止外來的企業(yè)與產(chǎn)品進(jìn)入本地市場，人為設(shè)置很高的門檻，如各類準(zhǔn)入制度，產(chǎn)品銷售許可證、各類衛(wèi)生包裝標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)指標(biāo)等。而且近些年來制度化壁壘的組織化程度明顯提高。以往制度保護(hù)措施主要有相關(guān)部門分頭實施，組織化程度較低。而現(xiàn)在一些地方專門成立了專職的隊伍，從工商、稅務(wù)、技術(shù)監(jiān)督、防疫等部門抽調(diào)人員集中辦公，形成完整的組織體系，且擴(kuò)展到運用司法手段。

3.行政區(qū)劃地區(qū)間競爭制度收益。也是為了獲取潛在的制度收益。如果沒有潛在的制度收益，地方政府就不會出臺新的制度或者優(yōu)化原有的制度結(jié)構(gòu)。地方政府是獨立的利益主體。只有獨立的利益主體才能獲得制度供給的收益。也只有獲得制度創(chuàng)新的收益，地方政府才會不遺余力的來優(yōu)化、創(chuàng)新制度，供給能夠獲得較大邊際收益的預(yù)期制度。由此可見，通過地方政府在保護(hù)地方利益前提下的制度創(chuàng)設(shè)，為資源的自由流動與競爭設(shè)置了層層障礙。這種制度化壁壘造成了市場分割、重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)同構(gòu)，各地都形成了大而全、小而全的經(jīng)濟(jì)體系，而且爭相發(fā)展利高稅大的行業(yè)，造成了資源的嚴(yán)重浪費，嚴(yán)重阻礙了要素的合理流動。所以，跨區(qū)劃公共經(jīng)濟(jì)管理的核心是要促進(jìn)市場統(tǒng)一，盡量減少制度壁壘，形成公平、公正和充分有效的市場競爭機(jī)制和環(huán)境，并使得公共經(jīng)濟(jì)利益得到保護(hù)。

4.行政區(qū)劃下的地方政府管理必然使公共物品供給不足和公共事務(wù)治理失靈。由于各個地方政府追求自身利益最大化，進(jìn)行地區(qū)商務(wù)大戰(zhàn)與地區(qū)封鎖，進(jìn)而損害了地方政府間應(yīng)有的合作關(guān)系，從而出現(xiàn)“公用地的災(zāi)難”，導(dǎo)致一些跨地區(qū)性公共物品的供給失靈，甚至本地的公共品供給也嚴(yán)重不足。

三、構(gòu)建跨區(qū)劃公共經(jīng)濟(jì)管理體制的原則

所謂跨區(qū)劃公共經(jīng)濟(jì)管理，是指為了增強(qiáng)政府協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、解決地區(qū)問題的能力，在現(xiàn)實行政區(qū)劃分割情況下。各地方政府本著自愿平等、互惠互利、優(yōu)勢互補(bǔ)、市場主導(dǎo)的原則，通過制訂與跨區(qū)劃相關(guān)的法律法規(guī)和行政文獻(xiàn)作為活動原則，建立跨區(qū)劃的合作體，形成政府間的有效聯(lián)結(jié)，相互聯(lián)系、合作的政府，目的是共同承擔(dān)本合作體內(nèi)的公共服務(wù)職能和公共經(jīng)濟(jì)管理職能。構(gòu)建跨區(qū)劃公共經(jīng)濟(jì)管理體制的原則如下。

1.促進(jìn)政府間形成良性的競爭與合作關(guān)系。跨區(qū)劃公共經(jīng)濟(jì)管理體制是一種良性運行的市場競爭體制，可以使地方政府以開放、競爭的心態(tài)去推動本地經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展，學(xué)習(xí)進(jìn)步，推動創(chuàng)新，改善環(huán)境和激活市場，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會大發(fā)展；還可以促使地方政府轉(zhuǎn)變政府職能，強(qiáng)化服務(wù)意識，提高服務(wù)水平，增強(qiáng)政府的責(zé)任意識。形成政府間有效合作的協(xié)調(diào)機(jī)制。就可以在發(fā)達(dá)地區(qū)和不發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府之間找到政策取向、資源配置、經(jīng)濟(jì)技術(shù)交流、等領(lǐng)域進(jìn)行更廣闊的協(xié)調(diào)與合作，這個原則對于協(xié)調(diào)區(qū)際關(guān)系具有極其重要的現(xiàn)實意義。更重要的是，政府間通過長期合作，一方面會形成互相學(xué)習(xí)和信息獲得機(jī)制，可以不斷增強(qiáng)自身的競爭力和提高公共管理與發(fā)展水平；這個還可以不斷降低社會經(jīng)濟(jì)的交易費用，實現(xiàn)各方共贏，最終有助于增進(jìn)全社會的福祉。

2.實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和提高當(dāng)代中國整體的競爭力的原則。構(gòu)建了跨區(qū)劃公共經(jīng)濟(jì)管理體制，會有助于進(jìn)行合理的地區(qū)分工，使市場競爭和合作成為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益實現(xiàn)的重要手段；有助于推動地方政府相互開放市場，撤銷阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的藩籬。從而建立全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場，使市場在資源配置中真正發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，最終實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置和實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益最大化。構(gòu)建跨區(qū)劃公共經(jīng)濟(jì)管理體制，就會有助于地方政府間通過密切的協(xié)調(diào)與合作以實現(xiàn)各方共贏，通過互相學(xué)習(xí)以適應(yīng)外部環(huán)境變化，最終提高整個國家的競爭力。

3.完善政府間關(guān)系原則。由于國情不同，世界各國的政府間關(guān)系有差異。一些國家的制度設(shè)計對于保障國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)社會健康發(fā)展等，都起到了積極的促進(jìn)作用。而一些國家的制度卻束縛了地方政府的積極性和主動性，使各級政府無所作為，也有一些政府給地方太大的自主性，使之各自為政，結(jié)果陷入發(fā)展困境。甚至導(dǎo)致國家解體和民族分裂。實踐也證明，無論是單一制還是聯(lián)邦制，地方分權(quán)與協(xié)作對于促進(jìn)政府效率和政府善治都具有積極作用。通過對政府關(guān)系與治理績效進(jìn)行比較研究，借鑒和吸收一些合理因素，對于完善當(dāng)代中國的政府間關(guān)系無疑大有裨益。

四、結(jié)束語

可以說傳統(tǒng)的科層制面對區(qū)域公共問題大量出現(xiàn)已力不從心，這就意味著科層組織結(jié)構(gòu)的管理體制需要完善、豐富。當(dāng)今社會，知識經(jīng)濟(jì)的到來不僅改變了各種生產(chǎn)要素的原有地位、使之重新優(yōu)化組合，提高了效率，而且，還改變了我們這個社會的組織運作方式，于是，組織結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出扁平化、虛擬化、網(wǎng)絡(luò)化、彈性化等特點。

所以。跨區(qū)劃的管理體制是政府組織形式變化的必然。政府主要是“掌舵”而不是“劃槳”。進(jìn)一步說政府主要是授權(quán)而不是具體的服務(wù)，即政府的行政專家及領(lǐng)導(dǎo)者在管理中不應(yīng)事必躬親，而應(yīng)善于授權(quán)，注重發(fā)揮服務(wù)對象——公眾的主動性，鼓勵公眾參與管理。政府還可以是以市場為導(dǎo)向的政府，通過市場力量來進(jìn)行變革，即政府工作運行主要依賴市場機(jī)制而不是官僚政治機(jī)制。政府運用一系列促進(jìn)市場運行的措施來規(guī)范市場。調(diào)動社會組織與個人的積極性，注重市場機(jī)制和行政機(jī)制的有效結(jié)合，以市場為依托。提高行政管理效能。

如果這些變化能夠?qū)崿F(xiàn)將使得跨區(qū)劃公共經(jīng)濟(jì)管理成為適應(yīng)現(xiàn)代社會組織變革的管理形式，使之能夠與科層制、市場機(jī)制、合作機(jī)制、組織間網(wǎng)絡(luò)、自組織制等建成混合機(jī)制，成為多中心、彈性化、網(wǎng)絡(luò)化、開放化的治理體系。這將使現(xiàn)在區(qū)域發(fā)展的公共經(jīng)濟(jì)管理中的問題能基本解決。