當前農民工進城體制的設計框架及建議

一、將農民工問題提到戰略高度，成為統籌城鄉的核心問題來解決

引導農村富余勞動力和部分人口向非農產業和城鎮有序轉移，是中國現代化過程中繞不過去又必須解決好的問題。中國農民的轉移之路主要是農民工，農民工問題在中國現代化過程中具有特殊的歷史地位。農民工跨地區流動就業蘊含著深刻的體制變革因素，是推動改革和制度創新的重要力量。農民工的巨大浪潮沖破了勞動力市場的城鄉界限、地域界限和部門界限，使市場導向、自主擇業、競爭就業的機制成為現實，促進了中國勞動力市場的發育，促進了勞動用工制度的改革，促進了通過市場合理配置勞動力資源機制的形成，也極大地推動了政府職能和管理方式的轉變。

同時，在制約和諧社會構建的諸多矛盾中，農民工問題最為復雜。農民工問題的破解不僅是一個重大社會問題，更為重要的是一個關系到社會穩定和諧發展的重大政治問題。大量農民工在城鄉之間流動就業的現實在我國將長期存在。因此，我們要站在建設中國特色社會主義事業全局和戰略的高度，充分認識解決好農民工問題的重要性、緊迫性和長期性，要將農民工問題提高到戰略的高度，統籌規劃加以解決。其要旨是：要革除農民工進城體制上的弊端，發揮農民工在城鄉人力資源配置中的“橋梁”作用，實施合理分流，使農民工轉型為“產業工人”，使農民工成為真正的城市市民；或者轉型為“新農民”，推動農業產業化發展。我們當前要著手界定全國非農就業勞動力的范圍(例如農產品加工業中人員是否為非農就業?)，而后還要開始界定農戶的定義，還要參照日本經驗，劃分出一兼戶乃至二兼戶的農戶。所有從事非農就業人員，在獲得勞動報酬及其福利保障的權利應該是平等的，不應附加任何條件，但允許不同地區存在工資和福利的差異；農戶當然從事的是農業(應主要是種養業)，但兼業是小規模農戶普遍規律。由于中國農民人數眾多，單純依靠土地的農業產出維持生計顯然是遠遠不夠的。同時我們又制定了農民的土地經營制度長期穩定不變的基本制度(簡言之：生不增加，死不減少)。承認農戶兼業性質是長期的國策不可動搖。但從收入來源，和農戶經營主業及兼業性質界定農業勞動力的收入及其福利保障范圍，以保證國家支持“三農”政策切實可行，也是應盡早開始的一項基礎制度性工作。這樣一來，我們就可以不斷剝離依附在城鄉“戶籍”之上傳統的、混亂的福利體系。

近年來，統籌城鄉，科學發展的理論和實踐都證明：要想富裕農民，只有減少農民(關于農村土地制度改革的思路，農村部已有其它研究支撐，此不贅述)。當前城鄉統籌的核心是如何加快農村非農就業勞動力盡快從農民工轉變為市民的進程。其中將符合條件的農業轉移勞動力，即農民工群體中的相當部分，真正按照非農就業勞動權利全面落實政策和改革完善現行的勞動制度(主要是改革依城鄉戶籍而劃分的城鄉分割的城市勞動管理體系)。

二、將四項制度(就業、教育及培訓、醫療、養老)作為農民工進城的基本制度，全面落實非農就業勞動權利的平等化，應以社會保障法正式實施為標志。宣布在非農就業領域將上述四項制度在全國范圍內正式與戶籍制度脫鉤，旨在率先消滅城市中的二元結構，為徹底打破傳統的城鄉二元結構鋪平道路

應該按照科學發展觀的要求和以人為本的理念，轉變陳舊落后的管理理念，由過去主要面向和管理戶籍人口，轉變到同時面向和管理常住人口及流動人口，由排斥、防范、管制農民工轉變到公平地為其提供各種公共服務，使其在就業、勞動保護、工資待遇、子女教育、醫療及養老等社會保障方面享有與城市市民平等的權益。其要旨是：未來建立的城鄉統一的戶籍管理制度，既不應該讓城鎮人口繼續維持因為戶籍身份而享有的特殊利益，也不應該要求進入城市的農民工分享舊城市人口的特殊利益，而是要以就業、教育、醫療、養老四項基本制度為基礎，全面落實非農就業勞動權利的平等化。應以社會保障法正式實施為標志，宣布在非農就業領域將上述四項制度在全國范圍內正式與戶籍制度脫鉤。任何以戶籍為名，在上述四項基本制度方面繼續給予進城農民工歧視性政策都將是不允許、視為嚴重違法行為。目的在于徹底淡化戶籍在福利方面的作用，旨在消滅城市中的二元結構，為徹底打破傳統的城鄉二元結構鋪平道路。當然現行“社會保障法”(草案)中農村合作醫療與城鎮居民醫療保障相應法規上還是沿用了城鄉戶籍劃分的提法。但是，以大病統籌為核心的全民醫療保障體系的雛形和方向已經明確。目前，農民是在勞務輸出地參加“農村合作醫療”，還是在勞務輸入地參加“城鎮居民醫療保障”或是“城鎮職工醫療保障”，一方面有改革銜接完善的問題；另一方面重點應在如何有利于保障農民在打工地的勞動權益，方便其醫療保障獲得服務的問題。有關農民工子女教育問題，不是社會保障法的實施范圍，但對于農民工長期流動就業這又是核心權益問題。不少于2500萬農村留守兒童的身心健康是大問題。國務院應以專門文件明確基礎義務教育的公平普適性，明確解決農民工子女基礎義務教育要以勞務輸入地為主的原則。當然涉及不同城鄉區域教育資源平衡問題，應同時明確幾個階段性并軌的原則和目標。例如勞務輸入地務工子女人學起點年限、非務工人員子女入學問題、有關免費的范圍等等。這是關系打破城鄉戶籍的大局問題，應在農民工進城基本制度設計上占舉足輕重的地位。

三、建立健全城鄉統一的勞動力就業市場及其培訓體系

目前進城及未來進城的農民工應是城鄉統一的勞動力就業市場及其培訓體系的主體。他們的就業意愿能否滿足，就業技能能否提高，成為判斷宏觀就業形勢和質量的基本標志。我們未來增長方式轉變，就是要由關注GDP增長，轉向關注就業，關注內需市場的發育。這一切都離不開解決農民工就業歧視問題、解決農民工的技能培訓問題、解決農民工與城鎮職工同工同酬及共同享有失業保險、工傷保險的權利問題。隨著結構轉型步伐的加快，工資水平不斷提高，民工荒在局部地區將成為必須高度重視的問題(有關專家預測2013—2016年我國將進入全局性原城鎮勞動力供給負增長階段)。缺少熟練工人和技術工人將是未來勞動力市場的常態。農民工短期培訓乃至長期培訓問題，農民工子女教育問題，農民工中等職業技術免費教育問題都成為迫在眉睫必須解決的問題。這些問題解決不好，影響勞動力市場供需平衡，影響企業經營效益，影響產業結構升級，進而影響宏觀經濟形勢。此次金融危機下不少地方出現的民工荒昭示著今后的勞動力市場的前景，必須引起高度重視。不少地方也不斷出現以戶籍為限提出只解決本地勞動力就業的目標，一方面是對實施多年的統一勞動力市場建設的設置了新障礙，反映了這些地方十分短視的發展觀念；另一方面在今后不斷開拓內需市場新的發展階段中，局部頻繁出現的“民工荒”將不斷教育各地開始重視各類人力資源的勞動權利的重要性。

四、自謀職業者與農民工作為制度設計的基本單元

由于四位一體的農民工進城基本制度是不以城鄉戶籍身份為特征，而是以非農就業勞動力應具有權利和義務為特征，是作為非農就業的人力資源應有的福利保障制度而設計。我們發現現行的城鎮福利保障體系基本是以原來國有經濟體系為參照建立起來的，忽視了改革以來多元經濟主體參與的復雜局面的特點。隨著農民工群體越來越多納入不斷改革的城鎮福利保障體系之中，已有的企業人員工資比例扣除為標志的保障體制，開始出現非企業的社會扣除加政府補貼方式的保障形式。如何尋找兩者公平互補的平衡點，并考慮農民工長期游離現行體系之外以及改革根本制度缺陷等問題，我們認為城鎮自謀職業與流動性大的農民工在養老保障上可以實現盡快并軌的選擇，為我們提供了以自謀職業者與農民工作為制度設計的基本單元，全面改革現行城鎮福利保障制度的參考。

要積極探索有利于鼓勵支持農民工就業、創業的優惠政策，特別是針對那些自主創業、個體經商的農民工，采取類似扶持下崗失業職工的優惠政策，大力支持和鼓勵興辦大量吸納農民工的企業，有效整合國家政策資源和人力資源，努力通過扶持部分農民工帶頭致富，從而帶動更多農民工進城務工共同致富。針對農民工就業流動性強的特點，與城鎮自謀職業者一樣，往往沒有固定的企業組織給予支付各種社會保險，應在具體設計農民工進城體制的相應社會保障制度時，參照日本經驗，將相當部分流動性強的農民工視同自謀職業者(日本實際上是將農民和自謀職業者視為一類參保人群)，他們醫療、養老保險個人交納比例取比較低的標準，而在實際支付時則將政府財政補貼部分直接給予本人。以城鎮自謀職業者與農民工并軌，作為農民工進城制度設計的基本單元，有利于簡化手續，便于與現行城市體制銜接，也為下一步設計城鄉統籌接軌相應制度做好鋪墊。

五、建立健全農民工社會保障制度

農民工社會保障制度的建立和完善是一個系統工程。需要全國一盤棋統一考慮，尤其是中央政府要承擔起應有的組織領導、制定政策、監督檢查、提供財政支持的責任。因此，在設計上要統一入口，多元出口，兼顧行業和工種差異及國有和私營的，最終實現保障有政府兜底，但也要在最初參保有一定的銜接。

農民工社會保障制度：主要指醫療、養老方面的保險制度。思路有：

一是加入城市職工醫療、養老保險體系，重點解決劃轉和年限問題。目前養老保險的修改方案除個人8％部分100％劃轉外，企業部分只劃轉20％中的8％部分，即企業部分可以劃轉40％。總體農民工等流動就業人員僅能按16％獲得保障。我們建議應至少提高至10％，要使整體水平不低于18％水平。要隨著財政體制改革深入，在保障制度統籌水平提高基礎上不斷修改轉移劃轉比例。關于參保的強制性問題，還是應保留自愿的條件(當然主要指沒有勞動合同、流動性強等工作特點)；更多還是靠保障享受權利，獲得服務等待遇改善來吸引農民工進入。如將以此配套的工資標準、工資發放、晉升調資以及不同保障水平下的政府補貼的制度性規定要逐步明確，作為全體非農就業勞動者的基本權利予以法律高度的保護。

二是作為過渡策略。在城市居民醫療保險和農村合作醫療保險兩個制度中間，要注意選擇有利于農民工報銷的穩妥方式，要么農民工就近加入城市居民醫療保險；要么凡是參加農村合作醫療的，以地級市為單元在農民工集中輸入地建立醫療報銷網點，或者承認農民工集中輸入地醫療單位的報銷憑證一定時間的有效期等。諸如農民工子女參加本地基礎義務教育，初期可以設立農民工在本地就業的起點年限等。沒有在勞動年齡之內或者在規定期限內沒有加入養老保險體系的，城鄉勞動力均可以考慮不分時段隨時參加現行試點的農村養老保險體系。今后出臺的國家養老保險制度不應再以城鄉戶籍為界限分區域施行。

三是設立城市自謀職業者與流動性強農民工一體的養老保險體系。個人交納比例和繳費年限可以較低、較短(如最低可達6％、10年甚至更短)，或者考慮整體水平降至18％等)，核心是到期享受的養老保險數額應不低于當時當地最低生活保障水平，不足部分由政府財政補足。以此為契機，可以重新設計容納全部非農就業群體的國家基本養老金制度。適時推出大中型企業以年金為特色的企業養老金制度。以逐步替代現行的城鎮企業職工基本養老保險制度。

六、農民工住房及戶籍等深層次問題的解決也有賴于農民工基本制度中四項內容的改革完善和深化推進

我們過去常常將打破戶籍制度的界限作為破除二元結構的焦點問題。經過多年實踐，我們開始逐步清晰，依附在戶籍之上的各種傳統福利體制是應該不斷剝離的，他們本質上與戶籍制度沒有關系。戶籍制度本質上是國家人口治安管理的一種登記制度，原來傳統的福利制度為了一個簡便的統計標準，于是嫁接在戶籍這種登記制度之上了。隨著以城鄉身份劃分進行人口管理的必要性不斷弱化，原有的戶籍制度面臨不斷解體的危險，但是依附其上的福利體制還未改革到位，各個管理部門習慣于以戶籍為標準，也就是以傳統身份劃分為界限的更便于管理為名，形成阻礙戶籍制度的進一步改革的阻力。這里既有管理標準及分工問題，也有財稅體制改革在城鄉基礎設施投入歷史造成巨大差異下形成的利益格局尚未打破時的習慣勢力等問題。我們到了需要梳理思路、分清輕重緩急，設立改革戶籍制度的前后次序，進行改革的攻堅戰時候了。

實際上從農民開始大規模流動就業始，戶籍、土地的束縛就已經為農民工所掙脫了。傳統體制下戶籍與福利相互依存，在農民工大潮的沖擊下已經支離破碎了。就業、教育、醫療、養老的權利是基本的生存發展權利，它本質上并不應與戶籍身份的差異而有所不同。更何況我們今天確立的城鄉統籌，已經明確“兩個趨勢”的歷史必然性。再按城鄉戶籍身份來確立農民工進城體制的改革次序，就是本末倒置。因為，我 ，們不能設想將無數依附在戶籍之上的所有福利體制都改革完了，再去改革戶籍制度或說才具備改革戶籍制度的條件；我們也不能設想在較短的時期內宣布取消戶籍的城鄉差別，就一下將所有福利制度變為普適制的全民制度了。因此，在詳細分析了我國土地制度與財稅體制改革前景的條件下，我們提出率先推出以就業、教育、醫療、養老四位一體的農民工進城的基本制度。這個包含四位一體的基本制度是與戶籍制度根本脫鉤的，將來無論城鄉居民，都將依托這個制度走向全民基本保障之路。但是這個基本制度的現在的核心是體現無障礙、無歧視，在城鄉非農就業的勞動力統一市場上是無身份差別，但一定階段的地區差別將存在。它與全國即將公布的“社會保障法”相銜接，也期望以“社會保障法”公布為起點，確立農民工進城體制運轉的科學規范的規則。

這樣一來，可以將近幾年出臺的中央和地方一系列“城鄉統籌”政策，在農民工進城體制的改革推進上找到一個凝聚點。要求各地不斷深化完善，限期清理任何有背于四項內容為一體基本制度而設立的，對農民工進城有障礙、有歧視、有局部利益的“土政策”。這將在當前及今后一段以擴大內需、轉變經濟增長為中心的工作中起到相輔相成的推動作用。

農民工住房問題也是一個重要和今后一個時期迫切要解決的問題。但是由于與土地制度改革、財政體制改革、城市居民住房問題和農民低收入人口的住房保障等問題交織在一起，難以在短期內產生全局性突破性進展。農民工住房問題是值得繼續深入研究探討、試點改革的重要方面。

不少地方將戶籍制度改革定位在長期居住者為限，那么農民工的很多權益保障似乎就取決于必須獲得長期居住權利上了。那么將貽誤農民工進城體制改革其他方面的進展。所以，在基本制度上，我們沒有將農民工住房制度納入基本制度范疇。