關于加快我區社會事業發展為改善民生和轉變經濟發展方式提供動力的探討

2008年底以來，全球經濟在持續多年的增長后，遇到了自20世紀30年代大蕭條后，最嚴重的一次經濟危機。面對國際金融危機，黨中央、國務院及時實施了“保增長、擴內需、調結構”的“一攬子”反危機計劃，使我國率先走出危機。目前，針對全球經濟進入調整期、我國經濟回升向好的基礎尚不穩固的實際情況，黨中央提出了以轉變經濟發展方式、改善民生為核心的發展戰略。我區在同國家一起經歷了最為困難的2009年后，在對區情進行客觀、全面分析的基礎上，提出了“調整與轉變并舉”、“富民與強區并重”的發展戰略。為深入貫徹落實黨中央、國務院及自治區黨委、政府的戰略部署和要求，本文以為改善民生和經濟發展方式轉變提供動力為目標，對社會事業發展的政策取向進行了研究和探討。

一、當前社會事業發展所處的宏觀環境

從國際環境看，目前世界經濟雖已呈現企穩回升的態勢，但由于引發危機的深層次問題尚未得到根本解決，世界經濟復蘇將是一個包含許多不確定因素的艱難過程。通過對危機的反思，可以預見，世界經濟復蘇的過程應該不會是一個原有規模和結構的簡單復蘇，而將是一個經濟體制有所變革、經濟格局有所調整，以綠色經濟、低碳經濟為發展方向的復蘇過程。

從國內環境看，一方面國際金融危機對我國經濟發展方式提出了挑戰，要求我們的經濟發展方式要由出口導向型為主向以擴大內需為基礎轉變，由粗放型增長向集約型增長轉變，由主要依靠物質資源投入，向主要依靠科技進步和勞動者素質提高轉變；另一方面我國發展階段從生存型向發展型的跨越，使社會需求出現由生活必需品向耐用消費品升級和由私人產品短缺向公共產品短缺的轉變。

國內、國際環境的變化對社會事業發展提出了新的要求：一是迫切要求社會事業發展為擴大消費提供動力。即通過完善社會保障體系，擴大就業，調整收入分配，提高義務教育和公共衛生及基本醫療服務水平，進一步增加城鄉居民收入，減少預防性儲蓄，為擴大國內消費提供動力。二是迫切要求社會事業發展為經濟結構調整提供基礎。即通過大力發展社會領域服務產業，形成新的經濟增長點，為生產要素向第三產業集中基礎和條件，促進經濟結構的進一步優化。三是迫切要求社會事業發展為轉變經濟發展方式提供支持。即通過發展教育、衛生和文化事業，不斷提高人口健康和科學文化素質，推動我國由人力資源大國向人力資本大國轉變，為經濟發展方式由主要依靠物質資源投入向主要依靠科技進步和人口素質提高轉變奠定基礎。四是迫切要求社會事業發展為社會穩定提供保障。即通過擴大就業、調整收入分配、完善社會保障、提高義務教育和公共衛生及基本醫療服務水平，以滿足社會成員的基本公共需求，緩解社會矛盾，為維護社會穩定提供保障。一定程度上說，下一階段社會事業的發展，對我們能否在較長時間內保持社會穩定，切實調整經濟結構和轉變經濟發展方式，以及使城鄉居民普遍享受改革和發展的成果，有著較為重要的影響。為此，下一階段各級政府應把社會事業發展擺在突出位置，采取有效措施促進社會事業的持續健康發展。

二、我區社會事業領域存在的突出問題

近年來我區社會事業發展雖然取得了長足的進步，但長期受二元經濟結構以及政府公共服務缺失等多種因素的影響，社會事業領域積累了錯綜復雜的矛盾和問題，這些問題在宏觀層面和行業內部都有突出的反映。

(一)宏觀層面的共性問題

一是三個不協調。首先，社會發展與經濟發展不協調?！耙粭l腿長、一條腿短”的現象還普遍存在，政府的人財物等資源，還沒有很好地支持社會事業發展。其次，公共服務和產品的供給與廣大群眾日益增長的需求不協調。隨著經濟的發展，城鄉居民的吃住用等私人產品短缺的矛盾已經得到了較大的緩解，城鄉居民的公共服務需求快速增長，而目前我區向社會提供社會事業公共產品和服務的數量、質量與人民群眾日益增長的提高自身文化和健康素質、改善生活質量的需求還有較大的差距。再其次，社會事業管理體制與社會事業發展需求不協調。政府在社會事業管理職能上的缺位、越位、錯位，致使社會事業公益性、經營性界限不清，社會事業發展的活力不能有效釋放。

二是三個不平衡。首先，城鄉發展不平衡。由于長期以來二元結構的影響，社會事業發展的制度安排在很長時間內處于重城市、輕農村牧區的狀態，農村牧區公共服務資源嚴重短缺，缺醫少藥、教育落后、文化貧瘠，城鄉兩地在生存環境和發展機會方面嚴重失衡。其次，區域不平衡。盡管社會事業公共服務網絡區域間結構大致相同，但受自然、歷史、思想觀念、經濟實力等因素的影響，區域間社會事業資源配置的水平及服務能力存在較大的差距。再其次，內部結構不平衡。從發展整體水平看，教育、衛生等服務網絡較為完整，基礎設施條件較好，而文化、就業及社會保障等行業還相對滯后。

(二)行業內部的突出問題

除上述共性問題外，社會事業各主要行業內部還存在著一些急需解決的突出問題。下表針對社會事業主要行業存在的突出問題，從產生的原因、需要解決的緊迫程度及承擔解決責任的主體三個角度進行了梳理和分析。

三、深刻領會社會事業科學發展的內涵

通過上述對社會事業發展所處的宏觀環境和我區社會事業存在突出問題的分析，可以看出，下一步我區社會事業的發展面臨著雙重壓力，一方面要解決長期形成的歷史欠賬問題；另一方面還要著眼未來發展的需求，為保障社會穩定和加快經濟發展方式轉變創造條件。面對壓力，在經過GDP增速連續8年全國第一后，我區要實現社會事業的健康發展，在改善民生方面取得新的成效，在“富民與強區并重”方面實現新的突破。首先必須在思想上切實提高對社會事業的認識，并深刻領會社會事業領域科學發展的內涵，把社會事業的發展擺到重要議事日程。

(一)要深化三個認識

一是深化對社會發展與經濟發展關系的認識。經濟發展是社會發展的前提和基礎，也是社會發展的根本保證；社會發展是經濟發展的目的，也為經濟發展提供精神動力、智力支持和必要條件。要正確理解經濟發展與社會發展相輔相成的辯證關系，既要看到我區近幾年的經濟發展為社會事業發展創造的有利條件，也要看到我區欠發達的基本區情還沒有根本改變，發展不足仍是當前的主要矛盾，經濟實力還相對較弱的實際情況，努力防止脫離經濟發展的實際、片面談社會事業發展和只追求經濟總量、忽視社會事業發展兩種傾向。

二是深化對社會事業發展方式的認識。與轉變經濟發展方式一樣，社會事業發展方式也要由粗放型發展向集約型發展轉變。第一，社會事業資源的配置要與運行環境相結合，要處理好需要與可能、存量與增量的關系，依據區域內的人口數量、經濟發展水平、群眾需求情況及管理水平和運營成本的現實條件和發展趨勢，做好社會事業的資源配置和整合。第二，保障服務要與資源共享相結合，在保證基本公共服務延伸到基層、覆蓋所有社會成員的同時，要積極探索同類資源在同一區域內，跨部門、跨行業共享的有效方式。第三，政府主導要與社會參與相結合，在強化政府基本公共服務職責的同時，積極探索提供基本公共服務的有效途徑，通過服務采購等多種方式，吸引社會力量參與社會事業領域公共產品和服務的生產與供給。同時，要努力克服過去社會事業發展中普遍存在的“重建設、輕管理”、“重增量、輕存量”、“重社會效益、輕經濟效益”和“重形象、輕實用”等傾向。

三是深化對社會事業是重要民生事業的認識。社會事業包含眾多與人民群眾生活休戚相關的領域，是不容置疑的民生的重要組成部分。其中，“就業為民生之本”，是人民生存和生活的基礎和根本途徑；“健康為民生之保”，是人民生存、發展的基本保證；“教育為民生之基”，是強國富民的基礎；“分配為民生之源”，是人民休養生息的源泉；“社保為民生之依”，保障是人民生存和發展的依托；“文化為民生之需”，是人民生存發展的精神需求。

(二)要樹立三個觀念

一是樹立以人為本觀念。社會事業發展要把解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題作為出發點，各項工作要有利于人的公平發展、和諧發展和全面發展。

二是樹立注重公平觀念。社會事業各項戰略安排，要向貧困地區、弱勢群體傾斜，要有利于縮小差距、體現公平。

三是樹立兩手抓的觀念。就是要一手抓公益性社會事業，一手抓經營性社會產業；一手抓增加投入，一手抓體制改革，兩手抓兩手都要硬。

(三)要堅持三個原則

一是堅持保障基本的原則。要明確基本公共服務和非基本公共服務的責任主體，確保基本公共服務由政府主導、非基本公共服務由市場主導。

二是堅持城鄉統籌的原則。在努力實現城鄉基本公共服務均等化的同時，要特別關注進城農(牧)民工的基本公共服務需求，逐步將進城農(牧)民工納入城鎮基本公共服務范圍，使社會事業發展與城市化發展相協調。

三是堅持遠近結合的原則。既要著眼于當前急需解決的問題，又要著眼于長期發展需求，不僅要解決好短期矛盾，更要建立有利長期良性運行的體制機制。

四、加快我區社會事業發展的政策取向

由于當前社會事業領域存在眾多問題，是多種因素相互交織、長期積累形成的，解決的責任也分布在從中央到地方不同的層面。為盡快建立起有效地引導社會事業科學發展的宏觀調控機制，建議在自治區層面應側重做好以下幾個方面的政策設計和安排。

(一)綜合政策取向

1 合理界定和劃分各級政府發展社會事業的責任。1 994年分稅制改革后，由于沒有理順各級政府公共服務的權責關系，致使基層政府的公共服務能力逐步減弱。盡管各地對財稅制改革的呼聲較高，但目前中央還沒有明確的方案。鑒于這種情況，當前自治區可以在現行的稅制基礎上，本著事權與財力相適應的原則，根據各級政府的財力水平，區分不同級別、不同財力類型的政府在社會事業發展中的執行權和支付權，盡可能合理地界定和劃分各級政府的社會事業發展責任。

2 建立保障公共服務的公共財政體制。在初步理順各級政府基本公共服務權責關系的基礎上，以解決公共服務和滿足公共需求為目標，大力調整和優化財政支出結構，減少對一般性競爭領域的投人，進一步加大對義務教育、公共衛生和基本醫療、社會保障、公共就業服務、保障性住房、環境保護、公共基礎設施等社會公益性事業的投入。特別是增量財力要主要用于基層，加大向農村牧區、向貧困地區社會公益性事業傾斜力度，切實建立起以保障公共服務為核心內容的公共財政體制，為建設型政府向公共服務型政府轉變奠定基礎。

3 整合公共財力資源。受財政體制等多種因素的影響，目前我區仍存在著一方面公共財力不足，另一方面資金多頭管理、效率不高的問題。為使有限的公共財力更有效地用于急需的公共服務領域，要加強公共財力資源的整合力度。第一要建立政府資金信息共享制度。除特別限定外，各政府機構應向自治區政府報告本部門所有及上級部門分配、補助的資金數量、用途及要求，自治區政府匯總后，供相關部門參考。第二要建立以規劃為基礎的發展資金統籌安排制度。成立自治區公共財力協調小組，整合分散在各部門的自治區本級預算內及預算外財力，在留足運轉資金基礎上，由公共財力協調小組依據國家及自治區規劃和專項規劃對不同行業的要求，統籌安排各行業發展資金，確保自治區本級資金統一集中使用，與國家相關資金形成合力，發揮資金的最大效益。

4 制定自治區基本公共服務標準。公共服務標準是引導公共服務規范化，促進基本公共服務均等化和考核各級政府履行公共服務職責的重要依據。目前國家雖然沒有統籌制定國家基本公共服務標準，但在衛生、教育等行業的部分業務領域已經開始了產品和服務標準的制定工作。自治區可在目前國家已經出臺的有關行業標準基礎上，先行制定我區的以基本公共服務種類、范圍、設施和設備及人員配備要求、經費保障要求為主要內容的基本公共服務標準，以規范和引導各級政府按照標準有效地保障基本公共服務。

5 建立以公共服務為導向的政府績效評估體系。目前地方政府普遍存在的GDP偏好、短期政績偏好，是財稅體制、政府績效評估體系及干部選拔任用體制多種因素導致的結果。自治區可以探索加大公共教育、公共衛生和基本醫療、公共文化、社會保障、公共就業服務、住房保障、公共交通、生態環境保護等公共服務為主要內容在政府績效評估體系中的分量，并使之與干部選拔任用制度有效結合，以引導地方政府改變GDP偏好和短期政績偏好，增強發展社會事業的緊迫感和責任感。

6 制定自治區基本公共服務均等化戰略。基本公共服務均等化是維護社會公平、保證發展機會均等，縮小城鄉差距、區域差距、群體差距的根本途徑，也是新的發展階段的必然要求。自治區未來幾年要在改善民生和在“富民與強區并重”方面取得實質性的進展和突破，應盡快著手制定自治區基本公共服務均等化戰略。均等化戰略可分三個階段，第一階段用3年左右的時間建立健全與城市基本公共服務內容相對應的農村牧區基本公共服務體系；第二階段用2年左右的時間實現城鄉基本公共服務內容和制度的對接，并切實建立起各級政府責任明確、事權與財力相適應的基本公共服務保障機制；第三階段在前兩個階段目標實現的基礎上，用3年左右的時間實現服務水平和質量的基本均衡。

7 深化戶籍管理制度改革。戶籍管理制度是與就業、社保、教育、衛生等社會事業密切相關的一項管理制度。要借鑒戶籍改革先行地區的經驗，以農(牧)民工為突破口，以中小城市為重點，盡快研究制定有利于農(牧)民工市民化、有利于人口向中小城市聚集、有利于戶籍制度與土地制度聯動的我區戶籍管理制度改革方案，為我區人口的流動、城市化的發展和公共服務向全體社會成員的覆蓋減少障礙。

8 建立自治區政府社會政策專家咨詢委員會。聘請國家及自治區知名社會政策研究專家，盡快成立自治區社會政策專家咨詢委員會，對自治區制定的公共服務標準、基本公共服務均等化戰略等重大社會政策提出咨詢意見，并加強對已出臺政策實施效果的客觀評價和對社會政策的獨立研究，進一步促進自治區發展社會事業的科學性和有效性。

(二)專項政策取向

在設計實施好上述綜合政策，為社會事業發展創造良好的外部環境的同時，針對社會事業主要行業內部存在的突出問題，近期應以以下幾個方向為重點，對專項政策進行補充和完善，力求形成內容、實施效果與目標相互支持、協調一致的專項政策體系。