內蒙古農村牧區勞動力轉移就業服務體系建設對策研究

一、內蒙古農村牧區公共就業服務體系建設情況

(一)基本情況

機構建設。目前全區縣以上114個公共職業介紹機構和2722個街道鄉鎮勞動保障事務所、站，全部對城鎮各類失業人員和農牧區富余勞動力開放。在全區12127個行政嘎查、村全部配備了勞動保障協理員，基本形成了覆蓋盟市、旗縣、鄉鎮(街道)和村嘎查(社區)四級的就業服務網絡。

培訓人數。2008年自治區各級勞動就業部門轉移就業技能培訓13.89萬人。各級農牧業系統“陽光工程”培訓農牧民工8.3萬人，培訓補貼6000萬元，其中中央財政2940萬元，地方財政3040萬元。各級扶貧系統“雨露計劃”培訓農牧民工5萬人，培訓補貼3000萬元。

權益保護。截至2008年12月全區通過現場排查和受理投訴拖欠農牧民工工資案件共計93件，共涉及6694名農牧民工工資9714.06萬元。2008年農牧民工勞動合同簽訂率達到76.6％。積極推行勞動用工備案制度，全區企業勞動合同簽訂率達到95.3％，勞動用工登記備案率為40％。2008年內蒙古自治區率先全國實行全區流動人口免費辦理暫住證，自治區財政列專款，由自治區公安廳統一印制，各地公安派出所免費發放，年內為104萬農牧民工免費發放暫住證，為農牧民工節省開支500多萬元。

社會保障。“新農保”試點除國家批準的10個和自治區確定的3個試點旗縣外，還有8個盟市的29個旗縣自行開展了試點，試點旗縣(市區)達到42個，參保人數達到100萬人。2008年全區參加新農合農牧民為1180.47萬人，參合率達到87.58％，按常住人口計算參合率達到94.69％。共籌集合作醫療資金10.49億元，前三季度為農牧民報銷醫藥費5.88億元，大病統籌資金使用率54.73％。

(二)主要措施

1 搭建了公共就業服務平臺，為推動就業發揮了重要的基礎作用。目前，全區12127個行政嘎查、村全部配備了勞動保障協理員，落實了工作補貼，并組織開展了業務培訓和國家統一鑒定，基本形成了覆蓋盟市、旗縣、鄉鎮(街道)和村嘎查(社區)四級的就業服務網絡，基本實現了機構、編制、人員、職責、經費、辦公場所六到位。同時，強化公共就業服務隊伍建設，狠抓就業服務工作人員隊伍建設，重點對公共就業服務機構管理人員、職業指導人員、信息網絡技術人員及基層勞動保障平臺工作人員進行就業政策、信息化管理等能力培訓，基層勞動保障工作協理員持證上崗率達到57％。

2 建立了區、盟市、旗縣綜合性人力資源市場，發揮了公共就業服務的主導作用。盟市、旗縣兩級人力資源市場建設不斷加強，建設人力資源市場綜合服務大廳，配備信息化管理服務設施，提供信息發布、職業介紹、職業指導、培訓與創業服務、勞動保障事務代理等“一站式”公共就業服務。建立村級服務工作站，選聘村級勞務協理員成為一種機制，為此，2009年自治區財政預算1200萬元用于村嘎查勞務協理員的補貼，以此推動城鄉統籌就業工作的有效開展。

3 形成了一套公共就業服務制度，為促進就業提供了制度保障。把建立健全公共就業服務制度作為完善公共就業服務體系建設的一項重要任務，納入就業工作目標規劃。將“4050”就業困難人員享受社保補貼、崗位補貼政策延長到法定退休年齡，解決其三年補貼期滿后再就業更難的問題，提高了公益性崗位補貼標準，增強了就業的穩定性，從政策制度上確保了對就業困難人員的就業援助。統一城鎮失業人員和農村進城求職人員的就業失業登記辦法，實現了就業失業登記的網絡化管理。啟動實施了農村牧區“零轉移家庭”專項援助行動，到2009年全區認定“零轉移家庭”5.3萬戶，已幫助其中的4萬戶、4.7萬人實現了轉移就業。

4 建立了人力資源市場信息網絡體系，為提供公共就業服務信息化管理奠定了一定的基礎。建立了覆蓋區、盟市、旗縣、街道(蘇木、鄉鎮)、社區的人力資源市場信息網絡體系，整體實施了勞動就業應用系統(二版)上線運行，實現了自治區級的數據集中及各項就業服務的信息聯網。各級勞動就業部門切實加強了農牧民工統計管理和信息網絡建設，對外出就業務工人員實施跟蹤服務和動態管理。鄉鎮街道辦事處勞動保障機構按要求做好進城務工農牧民的就業服務和管理工作。建立了企業停產、裁員、破產、農牧民工返鄉半月報告制度，對農牧民工返鄉回流的情況建立臺賬，進行動態監控和分析，了解農牧民工的愿望和要求，對有一定技能的農牧民工進行摸底，開展有針對性的就業服務。

5 就業培訓針對性更強，逐步走向制度化、專業化、長效化。為使農村牧區富余勞動力能夠盡快轉移就業，全區各地利用現有培訓資源，根據市場需求，有針對性地開展農村牧區勞動力轉移就業前培訓工作。注重發揮各類培訓機構的作用，采取“五個結合”的培訓方式，即技能培訓與引導性培訓相結合、白行辦學與聯合辦學相結合、集中培訓與上門培訓相結合、理論學習與實際操作相結合、培訓與就業相結合，不斷擴大培訓規模。開展全區農牧民工技能培訓示范班，推動了勞務輸出逐步由“體能型”向“技能型”轉變，并按照“集中財力、整合資源、挖掘潛能、注重實效、農民受益”的原則，加快全區農牧民工的技能培訓工作。啟動六盟市技能就業培訓和創業培訓試點工作，按照方便和貼近農村牧區實際開展多層次、多形式的“訂單”和定向培訓，培訓機構要根據企業用工需求科學設置培訓專業和確定培訓內容，建立完整的學員培訓檔案，加強后續跟蹤服務。

6 農牧民工維權和社會保障工作逐步完善。全區各級勞動保障部門通過采取多種措施維護農牧民工合法權益，通過開辟“綠色通道”、減免農牧民工當事人的勞動爭議仲裁受理費和處理費、集體爭議案優先處理等措施，有效地維護農牧民工的合法利益。各地區都成立了由主要領導任組長，監察、建設、工商、財政、勞動保障、銀行、房管、審計、法院等部門為成員單位的清理拖欠工程款和拖欠農牧民工工資領導小組，全面協調有關農牧民工權益保障方面的工作。制定和推行勞動合同范本，全面推行勞動合同制度。按照行業特點統一印制了規范性的《勞動合同書》，加強對用人單位和履行勞動合同的指導和監督。自治區適時地出臺了《內蒙古自治區推進勞動合同制度實施三年行動計劃》，各盟市也相繼出臺了《推進勞動合同制度實施三年行動計劃》，統籌規劃三年行動計劃。推進農牧民工參加工傷保險，特別是在采掘、建筑等高風險行業全面推行工傷保險，并積極探索農牧民工社會保障制度。健全社區管理服務制度，做好農牧民工計劃生育管理服務工作。2008年內蒙古自治區率先全國實行全區流動人口免費辦理暫住證。落實城市政府以全日制公辦中小學為主接收農牧民工同住子女入學，并免除專門加收借讀費的政策，完善農牧民工子女教育管理制度。農牧民工子女入學后，享受與本地學生同等待遇。

7 創新發展思路，體制機制不斷完善。在就業培訓上，創新了培訓模式；在創業帶動就業上，把SYB+小額貸款運作模式加入了創業實訓和后續服務，開展了創建創業園區活動；在農村牧區開展了“零轉移家庭”轉移就業專項援助活動，2009年在3個旗縣開展了創建“返鄉農牧民工創業園區”試點工作，鼓勵和引導農牧民工返鄉創業。

(三)存在的主要問題

1 勞動力供大于求的矛盾和結構性矛盾突出。就業供大于求的總量矛盾和供求不對應的結構性矛盾依然存在。大量的適齡勞動力找不到工作與為數眾多的崗位找不到合適的勞動力并存，大量技能技術培訓資源找不到用武之地與數以百萬計的勞動力急需培訓并存。

2 解決偏遠干旱和貧困落后地區農村牧區勞動力轉移就業問題已成為我區改善民生、建設和諧社會的重中之重。調查發現，越是產業單一、經濟落后地區，越是土地貧瘠或耕地較少地區，越需要勞動力向外轉移。這些地區是目前和今后一個時期我區勞動力轉移就業的重點地區，而正是這些地區勞動力免費培訓和轉移就業工作相對落后，基層干部的工作思路和思想意識也相對陳舊，轉移就業的公共服務也相對薄弱。

3 有組織的勞務輸出規模亟待進一步擴大。農村牧區勞動力轉移就業的組織化程度不高，就業穩定性不強。全區有組織的轉移就業平均不足30％，赤峰市最高，但仍不足50％。轉移就業人員從事靈活就業的比重偏大，季節性、臨時性務工人員偏多，不能滿足較大用工地或單位的需求。

4 各類培訓資源整體效應發揮不佳，轉移就業培訓任務十分繁重。各部門培訓資源分散，經費投入不足，師資力量薄弱，造成培訓的規模較小、層次較低，培訓后的針對性、適用性不強，培訓質量有待提高。從目前情況看，一是培訓覆蓋面小。因培訓能力不足，加之培訓技術含量低或培訓的針對性差，一部分農牧民工不愿參加培訓，農村牧區勞動力受培訓的比例還比較小。二是培訓補貼標準低。因財力有限，許多農牧民工只能參加引導性培訓，有機會參加技能培訓的寥寥無幾，受多方面因素的制約，創業性培訓難以開展。

5 農村牧區勞動力轉移就業管理機制和服務體系不健全，轉移就業的組織化程度低。農村牧區勞動力轉移就業的長效管理機制尚未建立起來，服務體系不健全。一是農村牧區勞動力市場和中介組織發育遲緩，信息服務網絡和基礎設施還十分薄弱，信息平臺不能發揮應有的作用。二是勞務信息不暢，轉移就業的組織化程度低。大部分農村牧區勞動力向外轉移以自發為主，盲目性和無序性較大，“馬路市場”現象很普遍，勞動力供需關系脫節，加大了就業成本。職業介紹形式和技術手段落后，不能及時有效地提供和發布勞動力供求預測信息，仍有相當一部分勞動就業信息沿用傳統的人工傳遞方式。

6 培訓基地設施設備落后，培訓方式不能適應經濟社會發展和勞動力市場的需要。一是培訓基地因資金投入不足，教學設施設備更新速度慢、周期長，實習技術設備簡陋，且多是淘汰產品，與新工藝、新技術、新技能現代用工培訓要求極不適應，農牧民工培訓所獲技能已遠遠落后于勞動力市場的需求，就業求職成功率很低。二是缺乏現代化培訓教學方法，仍沿用單一的說教式，教學手段落后，嚴重制約著培訓效果，急需開發適應農牧民工培訓的教學軟件，促進現代化教學模式的應用。三是教學培訓場地受限，校舍、教室簡陋甚至是危房，與加強轉移就業的繁重任務不相適應。

7 資金保障乏力，投入明顯不足。盡管各級積極籌措資金，但相對于這一龐大的服務體系建設需要，投人明顯不足。部分市縣特別是貧困地區經費難以落實，主要依靠國家和省財政投入，致使培訓基地簡陋、教學設施陳舊、培訓層次低、師資隊伍和信息網絡建設滯后。

二、加強內蒙古農村牧區公共服務體系建設對策建議

(一)積極轉變思維模式和工作方式.加快適應新形勢新任務的要求 當前就業形勢和任務十分嚴峻，因此，各級勞動保障和人事部門應按照中央和自治區的總體部署，切實把自治區黨委“富民與強區并重”的要求落實到擴大就業上。要著力增強服務大局的意識和能力，增強應變克難的意識和能力，增強統籌協調的意識和能力，增強推進落實的意識和能力，并把這“四種意識和能力”體現在組織完成就業工作任務的實踐之中。

(二)適應民生工作信息系統建設要求，努力提高就業工作信息化水平

搞好信息化建設是科學決策的重要依托，是改善管理的得力工具，也是優質服務的有效保障。針對實施就業失業登記管理辦法、就業困難人員認定辦法和開展困難群體就業援助、職業培訓、以創業帶動就業等重點工作，加快推進實名制、動態化的電子檔案管理，逐步實現上下級之間、地區之間和部門之間的互聯互通，逐步建成面向社會公眾的信息化服務平臺。有條件的盟市、旗縣應盡快做到“一點登記、多點查詢、三級聯動”，逐步實現從自治區到社區和嘎查村五級聯網。

(三)加大培訓力度，提高農民工就業能力

要以提高農牧民科技素質、崗位職業能力、生產經營能力和就業創業能力為出發點和落腳點，著力解決新時期農牧民工培訓工作中存在的缺乏統籌規劃、資金使用效益和培訓質量不高、監督機制不夠完善等問題，采取切實措施，把培訓工作抓出成效。第一，要抓培訓機構和資金管理。按照公開、競爭、擇優的原則，面向社會招標確認定點培訓機構，建立培訓績效考評機制和培訓機構進入、退出機制，實行動態管理。圍繞培訓質量，參考培訓標準，按時支付培訓補貼，特別是對技術性較強、培訓要求較高工種要保證培訓時間，保證培訓資金。第二，要抓實訓基地建設。統籌規劃、合理確定實訓基地布局，盡快建成面向城鄉所有勞動者、自治區-盟市-旗縣三級互補的實訓基地體系，每個盟市至少要有一個具有綜合性和區域輻射能力的實訓基地，每個旗縣要有一個能夠滿足當地用工需求、具有特色的實訓基地。第三，要繼續抓好農村的基礎教育、職業技術教育和成人教育。農村基礎教育是提高未來農村勞動力素質的基礎，要不斷增加教育投資、建立農村教育發展基金、擴大籌資渠道、實施“希望工程”，轉變辦學思想，拓展辦學形式等途徑，使農村基礎教育有—個大的發展。農牧民職業技術教育和成人教育要貫徹“實際、實用、實效”的原則，緊密圍繞當地農業支柱產業來開展實用技術培訓，將免費培訓和有償培訓結合起來，真正達到培訓一批、見效一批的實際效果。第四，逐步實行就業培訓向市場化模式轉變。使目前由政府包辦向由就業部門主導、社會力量按市場化模式廣泛參與轉變，走政府與市場結合的路子。

(四)降低城市就業準入門檻

讓農牧民工享有就業平等權，必須實行市場化就業機制。在這一機制下，農牧民與市民應一視同仁，在就業領域、條件和機會面前一律平等。就業機會平等主要包括就業領域、就業工種、競爭條件、就業后的工資待遇等各個方面的平等。這是農牧民工最基本、最起碼的要求和權利，也是實現農牧民市民化的核心問題。要積極借鑒戶籍改革先行地區的經驗，以中(小)城市為重點，研究制定出有利于農牧民工市民化的戶籍管理制度改革方案。

(五)大力開展適應農牧民工特點的就業服務

一是勞動力流出地政府主導，各類服務組織參與，圍繞準備外出就業農牧民的需求，大力發展有組織的勞務輸出。要健全旗縣、蘇木鄉公共就業服務體系和信息渠道，充分發揮鄉、村兩級勞務組織和經紀人隊伍的作用，著力提高農牧民轉移就業的組織化程度，最大限度地發揮示范縣、鄉、村在推進工作、落實政策、優化服務、提高實效等方面的典型作用。鼓勵社會各類服務組織和培訓機構與企業建立固定聯系，定向輸送勞動力，并搞好輸出后的服務。二是勞動力流入地公共就業服務機構要普遍向外地農牧民工開放，免費為其提供就業信息和職業介紹等基本服務。要降低門檻，簡化手續，收集適合農牧民工的崗位信息，開發針對農牧民工的服務項目和措施，提高服務質量和效率。鼓勵有條件的大中城市建立專門的公共就業服務場所，集中為農牧民工提供免費就業服務。逐步建立起全區聯動、上下互通、信息共享、統一有序的四級人力資源市場和中介服務體系。三是勞動力流入較多的城市要建設政府監督管理的零工交易場所，免費為農牧民工提供供求直接見面的平臺。四是加強勞動力市場管理，規范職業中介行為。要規范職業中介行為，嚴格收費標準，打擊違法犯罪活動，堵住不法分子騙錢的門路。

(六)加強農牧民工工資和用工管理

要著力抓好以下四項制度，一是建立工資支付保證金制度，杜絕拖欠農牧民工工資的現象。要加快推進工資支付保證金制度、工資支付監控制度和勞動保障守法誠信制度的建設，特別是要盡快推行工資保證金制度。同時，要將工資支付情況作為評價企業勞動保障誠信等級的主要依據之一，對出現工資發放信用缺失現象的違法企業不僅要降低信用等級，而且要依法向社會曝光。二是嚴格執行并不斷完善最低工資制度，推動農牧民工工資水平合理增長。目前，許多企業都以實行計件工資作為不執行最低工資制度的借口，要通過加強專項檢查、鼓勵投訴等方式堵住這個漏洞。一旦發現勞動者工資扣除加班工資后低于最低工資的，要責令用人單位依法支付勞動者賠償金。三是全面推行勞動合同制度，切實加強勞動用工管理。必須嚴格貫徹執行《勞動法》和國家有關規定，推動各類企業同農民工按照平等自愿、協商一致、依法訂立的原則簽訂勞動合同。要制定適用于農牧民工的勞動合同示范文本，告知工資發放、社會保險、勞動安全、工作時間和休假制度等方面的規定，明確用人單位同農牧民工雙方的權利義務。在農牧民工集中的地區和行業開展區域性、行業性集體協商，鼓勵有條件的地區積極開展創建和諧勞動關系工業園區試點。

(七)積極穩妥地解決農牧民工社會保障問題

要根據農牧民工的社會保障需求，堅持分類指導、穩步推進，首先著力解決工傷保險和大病醫療保障問題，逐步解決養老保障問題。農牧民工的社會保障要適應農牧民工就業流動性大的特點，保險關系和待遇能夠轉移接續，使農民工在流動就業中的社會保障權益不受損害；要兼顧農牧民工工資收入偏低的實際情況，實行低標準進入、漸進式過渡，調動用人單位和農牧民工參保的積極性。要強調貫徹落實《工傷保險條例》，依法將農牧民工納入工傷保險范圍，所有用人單位必須及時為農牧民工辦理參加工傷保險手續。當前，要加快推進農牧民工較為集中、工傷風險程度較高的建筑、采掘等行業參加工傷保險。要采取建立大病醫療保險統籌基金的辦法，重點解決農牧民工進城務工期間的住院醫療保障問題，農牧民工也可自愿參加原籍的新型農村合作醫療。抓緊研究探索低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與城鄉養老保險制度相銜接的農牧民工養老保險辦法。有條件的地方，可直接將穩定就業的農牧民工納入城鎮職工基本養老和醫療保障。同時，要研究解決農牧民工住房保障和子女入學等問題。通過建設“農牧民工公寓”，提供公共租賃住房，將農牧民工納入經濟適用房范圍，以及農民工隨遷子女在城鎮公辦中小學免費接受義務教育等方法，解決農牧民工后顧之憂。

(八)完善公共就業服務體系的保障激勵機制

依據《就業促進法》和有關政策的規定，逐步將各級公共就業服務機構的工作經費、人員經費、建設經費和項目經費全額納入同級財政預算。對尚未全額納入財政預算的公共就業服務機構，按照職業介紹補貼政策規定，通過政府購買服務成果的方式開展免費服務。同時，建立配套的績效考核制度及服務績效與資金保障相掛鉤的制度，保證服務機構的效率。

(九)努力探索擴大農民工轉移就業的新途徑

要大力發展第三產業和中小勞動密集型的民營企業，擴大吸收農村牧區勞動力的就業容量。把農畜產品加工、交通運輸、信息服務、農機技術服務作為農村第三產業的發展重點，增加農牧民工就近就地就業容量。要積極鼓勵和推進農牧民以創業促進就業。大力推廣完善“一人創業帶動一批就業”的“1+x”創業促進就業模式；著手建立健全“創業培訓、就業指導、項目開發、融資服務、創業孵化和跟蹤扶持”與社區、企業、勞動者有機結合的“一條龍”創業服務體系；建立健全創業培訓、信用社區和小額貸款聯動機制。

(十)建立健全部門之間的聯系協調機制，營造全社會關注農牧民就業、支持就業、促進就業的良好環境

按照推進城鄉公共服務一體化、建立城鄉勞動者平等就業制度的方向要求，在引導農村牧區勞動力向城鎮和非農產業轉移的基礎上，大力提高農牧民轉移就業的組織化程度，努力提高農牧民工的就業穩定性和就業質量。進一步強化農牧民轉移就業的組織協調機制，充分發揮人力資源保障、農牧業、扶貧、教育等部門和工會、共青團、婦聯等組織的作用。切實加大各級特別是旗縣(市)、蘇木鄉鎮政府組織轉移的力度，充實加強相應的機構和工作力量。在重點城鎮建立農牧民工綜合服務中心，支持勞務輸出大縣(旗)在主要轉移輸出地建立服務站，組織動員有關部門為轉移就業人員搞好協調、管理和服務。充分發揮能人帶動作用，扶持發展勞務公司、勞務經紀人和勞務中介組織，大力培育勞務輸出知名品牌。開展創建農牧民轉移就業示范蘇木鄉鎮、示范旗縣活動。要加大農牧民工轉移就業宣傳力度，密切與新聞單位的聯系，主動發布重大政策，定期報道重要進展，深度關注熱點問題，隨時宣傳先進典型，形成正確的輿論導向和良好的社會氛圍。