當前農(nóng)民工進城面臨的基本體制問題

一、就業(yè)方面

一是就業(yè)服務(wù)組織不健全。目前，我國縣鄉(xiāng)兩級職業(yè)介紹機構(gòu)發(fā)育不良。當前，不少地方的公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)在編制、人員配備、場地設(shè)施、業(yè)務(wù)經(jīng)費當方面存在諸多問題，不少地方連應(yīng)付城市居民和下崗職工都困難重重，再將流動性大、人數(shù)龐大的農(nóng)民工納入管理服務(wù)范圍，更是難以承受。二是政府勞務(wù)機構(gòu)及中介存在錯位。政府勞務(wù)機構(gòu)、中介組織及各類媒體本應(yīng)是農(nóng)民工獲取就業(yè)信息的主要渠道，但不少省份的公共就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)還沒有延伸到農(nóng)村，相關(guān)的政策措施和用工信息難以及時傳遞到返鄉(xiāng)農(nóng)民工手中，尤其是零散的城市用工信息，傳遞起來極為不便。非正規(guī)勞務(wù)機構(gòu)及中介依然是農(nóng)民工尋找就業(yè)職位的主要渠道。三是全國性的勞動力供求信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)缺乏。近年來政府部門愈來愈重視信息在農(nóng)民工流動就業(yè)中作用的發(fā)揮，但由于尚未形成全國統(tǒng)一的勞動力市場信息網(wǎng)絡(luò)，信息來源有限，且很多信息滯后、失真，在實際工作中也是心有余而力不足。四是勞動力市場發(fā)育緩慢，市場分割、建設(shè)滯后。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的存在造成了城鄉(xiāng)勞動力市場不統(tǒng)一、不限界。作為市場發(fā)育重要標志的各類市場中介服務(wù)主體發(fā)育緩慢，不規(guī)范。勞動力市場基礎(chǔ)建設(shè)薄弱，市場功能不全，提供的服務(wù)缺乏有效性，對公共就業(yè)服務(wù)機構(gòu)的績效評估缺乏有效的標準和激勵措施。勞動力時常秩序監(jiān)管不力，市場服務(wù)環(huán)境不佳。五是就業(yè)受歧視。《勞動法》第三條第二款規(guī)定：“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利……”。但在實際操作中，卻對農(nóng)民工有著明顯的歧視。大多數(shù)農(nóng)民工只能從事城市人不愿干的臟、累、粗、險的邊緣職業(yè)。有的省市招工時就實行優(yōu)先錄用城鎮(zhèn)待業(yè)、下崗失業(yè)人員，這部分人若是不愿干的工種，再錄用本地農(nóng)民工，本地農(nóng)民工不愿干的工種才選擇外地農(nóng)民工。由于外來農(nóng)民工沒有納入當?shù)鼐蜆I(yè)統(tǒng)計，只有少數(shù)履行合同。也就談不上失業(yè)保險的保障問題。因此，在這次金融危機中很少看到各地對農(nóng)民實施就業(yè)保障的制度。這是更為嚴重的就業(yè)歧視。六是用工管理不規(guī)范，合法的勞動權(quán)益得不到保證。目前農(nóng)民工中普遍存在勞動強度超強。勞動時間超長的現(xiàn)象。國家統(tǒng)計局2006年的調(diào)查顯示，進城農(nóng)民工平均每周工作6.29天，平均每天工作8.93小時。其中，農(nóng)民工每周工作7天。沒有休息日的占46.9％，明顯高于當?shù)爻鞘新毠すぷ鲿r間。有一半的農(nóng)民工拿不到加班補貼，近八成農(nóng)民工不能帶薪休假，八成女工無法享受帶薪休產(chǎn)假，雙休日、節(jié)假日沒休息司空見慣。此外，因為多數(shù)人沒有簽訂合同，隨意克扣和降低工資的情況也經(jīng)常發(fā)生。七是對農(nóng)民工培訓(xùn)少。我國長期實行應(yīng)試教育，對職業(yè)教育和勞動培訓(xùn)重視程度不夠。根據(jù)2003年國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，外出務(wù)工勞動力中接受過專業(yè)技能培訓(xùn)的不足1.5％。而專業(yè)技能的缺乏，又往往成為城市限制農(nóng)民工進城獲取一份職業(yè)的理由。

二、教育和培訓(xùn)方面

義務(wù)教育方面：一是進城就業(yè)的農(nóng)民工子女義務(wù)教育權(quán)利尚不能得到保障。中農(nóng)辦的《中國農(nóng)村改革30年回顧與展望》指出，流動兒童受教育狀況不及全國兒童的平均水平，失學(xué)率竟高達9.3％。一直未上學(xué)者占6.58％，失學(xué)者占2.45％。從8歲到14歲，流動兒童未上學(xué)比例由O.8％增長到15.4％，中途輟學(xué)的現(xiàn)象比較突出。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，12-14歲流動兒童中，有超過60％的人開始打工。二是進城農(nóng)民工子女仍然未納入流入地義務(wù)教育體系。目前進城農(nóng)民工子女通過兩方面入學(xué)：一是進入公辦學(xué)校，但特別好的學(xué)校需要繳納一定的贊助費；二是進入民辦學(xué)校。民辦學(xué)校師資普遍不合格，教學(xué)質(zhì)量難以保證，教學(xué)條件比較簡陋。當前，部分流入地政府對解決進城務(wù)工農(nóng)民就業(yè)子女入學(xué)問題的意義還缺乏應(yīng)有的認識，尚未形成有關(guān)部門分工合作、共同解決這一問題的機制。但在一些東南沿海的部分發(fā)達地區(qū)，由于出生率下降，當?shù)厣礈p少，已經(jīng)有意識地將農(nóng)民工子女納入當?shù)氐慕逃w系。同時出生率的下降也將使當?shù)匚磥淼膭趧恿呌跍p少，對發(fā)展不利。基于此，也對農(nóng)民工子女教育給予了一定程度的重視，但這仍然不夠。國家統(tǒng)計局2006年的調(diào)查顯示，農(nóng)民工子女在城里讀書1學(xué)年，學(xué)費平均支出2450元。在5065名有子女隨行就學(xué)的農(nóng)民工中，有2493名農(nóng)民工繳納了借讀費、贊助費，每人平均繳納費用為1226元。三是進城務(wù)工農(nóng)民工子女在流入地參加中、高考存在困難。由于戶籍限制，進城務(wù)工的農(nóng)民工子女在流人地參加中考和高考存在困難，一般只能在流入地讀到初二或高二，就不得不轉(zhuǎn)回戶籍所在地學(xué)校就讀。當前，各地區(qū)使用的教材不同，教學(xué)進度和教學(xué)內(nèi)容的難易程度也不同，這樣會造成進城務(wù)工就業(yè)的農(nóng)民工子女在接受教育中存在一定的困難，是造成不少人中途輟學(xué)的原因之一。四是農(nóng)民工子女不能在打工地就讀中等職業(yè)學(xué)校。外來農(nóng)民工子女接受九年義務(wù)教育之后，根據(jù)現(xiàn)行的政策規(guī)定，他們必須回到戶籍所在地升學(xué)。那些初中畢業(yè)后繼續(xù)與外來農(nóng)民工同住的子女就此終止了受教育，或跟隨父母打工，或無所事事、在家游蕩，容易成為社會的不穩(wěn)定因素。另一方面，由于諸多原因，一些大中城市的中等職業(yè)技術(shù)學(xué)校已經(jīng)出現(xiàn)生源短缺、招生不足、教師富余、教育資源浪費的現(xiàn)象。想招生的學(xué)校招不到學(xué)生，想讀書的少年沒有機會學(xué)習(xí)，同時各地的發(fā)展又急需技術(shù)型人才。五是進城務(wù)工農(nóng)民工子女流出地和流入地教育機構(gòu)缺乏必要的溝通。當前大多數(shù)流入地政府未能構(gòu)建起本地區(qū)流動人口子女監(jiān)控體系或者是備案制度，未能對流動人口子女的流向、數(shù)量進行追蹤管理。流出地政府也未能就進一步完善流動人口子女教育與流人地政府進行及時溝通和配合。農(nóng)民工子女是否完成九年制義務(wù)教育誰也不知道，兩地政府的“不作為”，也造成不少農(nóng)民工子女不必要的中途輟學(xué)、失學(xué)。六是貧窮地區(qū)的教育資源存在不同程度的浪費。許多農(nóng)民工子女隨父母進城讀書，造成了不少貧困地區(qū)教育資源的閑置和浪費。前些年，為了“普九”達標，好多農(nóng)村舉債修建了漂亮的校舍，可隨著撤點并校和農(nóng)民工子女到城里讀書，好多學(xué)校已是人去房空。國家級貧困縣勞動力轉(zhuǎn)移輸出是國家扶貧工作重點，也取得良好成效。與此同時，國家級貧困縣義務(wù)教育這么多年基本也是靠國家轉(zhuǎn)移支付給予解決，特別是在全國城鄉(xiāng)均已實現(xiàn)免費義務(wù)教育之后，認真研究解決農(nóng)民工子女在打工地的就地入學(xué)問題，必然涉及對落后地區(qū)按生均資源劃撥義務(wù)教育的國家轉(zhuǎn)移支付經(jīng)費落實情況、外出打工者子女學(xué)籍轉(zhuǎn)移情況的認真清理。這對解決農(nóng)村留守兒童問題也將是個促進。

農(nóng)民工培訓(xùn)方面：一是管理體制不順。目前從上至下參與農(nóng)村勞動力培訓(xùn)的部門眾多，各部門、各有關(guān)單位的職責(zé)范圍沒有明確劃分，自成體系，互不聯(lián)通，盲目性、無序性較突出。同時，目前的培訓(xùn)還是以政府部門為主，社會力量參與培訓(xùn)不夠，沒有形成全社會都來關(guān)心和參與農(nóng)村勞動力培訓(xùn)的良好體制和機制。二是政府投入資金不足正制約著農(nóng)民工培訓(xùn)工作。根據(jù)《2003-2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃》的政策措施，農(nóng)民工的培訓(xùn)資金由政府、用人單位和農(nóng)民工共同負擔(dān)。現(xiàn)實中，農(nóng)民工培訓(xùn)主要由政府買單，農(nóng)民工沒有承擔(dān)費用的能力，而企業(yè)則沒有承擔(dān)費用的意愿。一方面，財政財力有限，無力全面顧及。在一些中西部勞動力輸出地，有調(diào)查表明，貧困縣的財政收入50％要靠上級財政轉(zhuǎn)移支付，縣財政根本無力劃撥資金用于補貼農(nóng)民培訓(xùn)活動。培訓(xùn)內(nèi)容“縮水”，造成培訓(xùn)形式走過場。三是政府計劃培訓(xùn)的模式不適應(yīng)市場經(jīng)濟和農(nóng)民需求。政府是計劃培訓(xùn)，農(nóng)民是市場取向。政府下達培訓(xùn)任務(wù)，定點定經(jīng)費定人數(shù)定專業(yè)；農(nóng)民被動接受政府提供的培訓(xùn)，有什么就培訓(xùn)什么。可以選擇的余地不多。四是在培訓(xùn)中沒有很好地調(diào)動企業(yè)在農(nóng)民工培訓(xùn)中的積極性。企業(yè)培訓(xùn)由于與崗位工作密切結(jié)合，具有針對性和實用性強的特點，對農(nóng)民工提高實用技能、增強操作本領(lǐng)具有重要意義。目前在培訓(xùn)中很難看到企業(yè)的身影，企業(yè)在農(nóng)民工培訓(xùn)中存在缺位現(xiàn)象。五是培訓(xùn)學(xué)校專業(yè)課程設(shè)置與農(nóng)民工就業(yè)實際需求不相吻合。一些培訓(xùn)機構(gòu)在培訓(xùn)內(nèi)容上與農(nóng)民的需求有差距，既與實踐相脫節(jié)，更不能讓受訓(xùn)者立竿見影。參加過職業(yè)培訓(xùn)的農(nóng)民工普遍感覺培訓(xùn)內(nèi)容“用不上”，造成“不學(xué)白不學(xué)，學(xué)了也自學(xué)”。

三、醫(yī)療保險方面

一是現(xiàn)行醫(yī)療保險制度設(shè)計存在不足，不能滿足農(nóng)民工的需求。農(nóng)民工多數(shù)處于青壯年，身體素質(zhì)較好，以常見病和多發(fā)病為主，而現(xiàn)行的醫(yī)療保險政策多保大病，即以“低費率，保大病，保當期，以用人單位繳費為主”的原則，重點解決農(nóng)民工進城務(wù)工期間的住院醫(yī)療保障問題，對于農(nóng)民工迫切需要報銷的門診費用則沒有建立相應(yīng)的報銷機制。二是農(nóng)民工醫(yī)療費用異地結(jié)報政策尚未全面落實。目前我國醫(yī)療保險實行省級統(tǒng)籌，多數(shù)省還停留在縣市級統(tǒng)籌的水平。由于農(nóng)民工的流動性大，工作不穩(wěn)定，經(jīng)常出現(xiàn)農(nóng)民工更換工作，跨省市流動，這就要求他們的醫(yī)療保險也要隨之移動，但現(xiàn)行的醫(yī)療保險制度不僅地區(qū)板塊分割，而且城鄉(xiāng)差異較大，這就造成了農(nóng)民工的醫(yī)保賬戶的轉(zhuǎn)移困難，給農(nóng)民工帶來不便甚至利益損害。三是在立法層次上醫(yī)療保險要低于工傷保險。盡管農(nóng)民工工傷保險的推行也不是特別理想，但要比醫(yī)療保險強得多。工傷保險有一部國務(wù)院制定的《工傷保險條例》，而且規(guī)定用人單位如果不為工人上保險，職工的工傷保險待遇要由用人單位來承擔(dān)。而醫(yī)療保險尚無類似的全國性的強制性規(guī)定。如果企業(yè)拒不參保或欠繳，也無法通過司法途徑解決，這就導(dǎo)致了企業(yè)參保率低、拖欠現(xiàn)象嚴重。四是進城農(nóng)民工未能完全納入城市計劃生育服務(wù)體系，不能享受城市的城鎮(zhèn)基本健康保障制度和醫(yī)療救助。農(nóng)民工中絕大多數(shù)人都處于育齡期的青壯年，因多種原因，他們面臨著更多、更復(fù)雜的計劃生育與生殖健康風(fēng)險，計劃外生育、未婚先孕、墮胎等現(xiàn)象有日趨增多趨勢。但在這方面，未納入城市的計劃生育服務(wù)體系。典型的對流動孕產(chǎn)婦的系統(tǒng)管理率相對較低，保健質(zhì)量低下。五是農(nóng)民工享有的的公共衛(wèi)生服務(wù)低。農(nóng)民工的公共衛(wèi)生服務(wù)享有率也低于城鎮(zhèn)人口。例如，在農(nóng)民工服務(wù)工作比較好的上海，2004年，外來兒童的免疫接種率也只有65％左右，遠低于當?shù)貞艏畠和?9％以上的接種率。再有，環(huán)境衛(wèi)生條件差也導(dǎo)致農(nóng)民工傳染病的發(fā)病率比較高。上海市盧灣區(qū)流動人口傳染病發(fā)病率，從1995年的563.67／10萬增至2000年的2022.82／10萬，而同期市區(qū)戶籍人口傳染病發(fā)病率變化則不明顯。

四、社會保障方面

一是養(yǎng)老保險在農(nóng)民工群體中的覆蓋面偏低。根據(jù)勞動和社會保障部2006年作的調(diào)研顯示，除工傷保險已有相當數(shù)量的農(nóng)民工參加外，目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險的總體參保率僅為16％。據(jù)2008年發(fā)布的《長江三角洲16城市農(nóng)民工的基本特征與生存狀況》調(diào)查顯示，目前長三角農(nóng)民工在社會保險方面的參與程度較低。在接受調(diào)查的農(nóng)民工中，參加養(yǎng)老保險的有11.7％，浙江省相對較高，但也只有19.0％；參加醫(yī)療保險的有12.7％，江蘇省最高，為19.5％。民盟重慶市委2009年發(fā)布的一項針對農(nóng)民工養(yǎng)老保險的專題調(diào)查指出，83.2％的人不愿意參加目前推行的養(yǎng)老保險，80％的企業(yè)主不愿意為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費，這些接受調(diào)查的農(nóng)民工90.2％沒有參加養(yǎng)老保險。二是養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次偏低，對流動的農(nóng)民工參加保障構(gòu)成障礙。目前，我國養(yǎng)老保險雖已實現(xiàn)省內(nèi)統(tǒng)籌，但各統(tǒng)籌單位之間政策不統(tǒng)一，機制不協(xié)調(diào)。農(nóng)民工就業(yè)流動性強，而現(xiàn)行城保制度規(guī)定養(yǎng)老保險關(guān)系轉(zhuǎn)移時只轉(zhuǎn)個人賬戶資金，不轉(zhuǎn)移用人單位繳納的社會統(tǒng)籌基金，許多參加了城保的農(nóng)民工不能肯定自己現(xiàn)在繳了費今后能不能領(lǐng)到養(yǎng)老金，因而在異地就業(yè)時往往選擇退保。三是農(nóng)民工流動頻繁與養(yǎng)老保險繳費的連續(xù)性之間存在矛盾。農(nóng)民工就業(yè)不穩(wěn)定、流動頻繁，現(xiàn)行的養(yǎng)老保險制度規(guī)定按月享受基本養(yǎng)老金的最低繳費年限為15年，多數(shù)農(nóng)民工很難保證參保的連續(xù)性，特別是跨省市流動的農(nóng)民工參保很難達到該年限標準。四是地方利益維護與外來農(nóng)民工權(quán)益保障之間存在矛盾。在目前各地財稅分灶吃飯、養(yǎng)老金足額發(fā)放的責(zé)任完全由地方政府承擔(dān)的體制下，優(yōu)先保障本地戶籍人口養(yǎng)老保險權(quán)益成為各地方政府的首位職責(zé)，而對外來農(nóng)民工的養(yǎng)老保險制度建設(shè)并不熱衷。地方政府的顧慮是，由于農(nóng)民工繳費基數(shù)和繳費比例都相對較低，如果不分戶籍而將各類勞動者無差別地全部納入到本地養(yǎng)老保險體系之中，一旦大量農(nóng)民工選擇繳費滿15年后于本地退休，地方政府的財政將面臨巨大壓力。五是企業(yè)用工成本控制和為農(nóng)民工履行養(yǎng)老保險繳費義務(wù)之間存在矛盾。企業(yè)為節(jié)省用工成本，不愿為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費，這已經(jīng)成為普遍共識。特別在目前農(nóng)民工養(yǎng)老保險尚未成為企業(yè)的硬性任務(wù)之際，多數(shù)企業(yè)力求降低成本，設(shè)法規(guī)避繳費責(zé)任。相當多的企業(yè)對農(nóng)民工參加養(yǎng)老保險持消極態(tài)度，影響了單位和個人參加養(yǎng)老保險的積極性。

五、其它問題

農(nóng)民工的社會保障問題中還包括住房保障問題，醫(yī)療保障還包括生育保險等問題。與上述問題高度相關(guān)還有城鄉(xiāng)戶籍問題等。而城鄉(xiāng)戶籍問題又包括依附其上的城市一系列福利體制的問題；當然也包括農(nóng)村土地制度等問題。因為在中國國情背景下，農(nóng)民既是職業(yè)，也有身份問題。而這恰恰是城鄉(xiāng)二元體制結(jié)構(gòu)的核心問題。將人口的戶籍按城鄉(xiāng)所在區(qū)域不同，按城鄉(xiāng)不同的管理體制人為劃分農(nóng)業(yè)戶口和非農(nóng)業(yè)戶口，雖然是按職業(yè)劃分的戶口，但按城鄉(xiāng)職業(yè)劃分的勞動力卻天生不平等。因為在傳統(tǒng)體制下農(nóng)村勞動力是不能自由流動，而這個勞動力的福利是依附在農(nóng)村土地之上，它與城市勞動力在傳統(tǒng)體制下形成的福利制度靠國家財政提供或者由單位隱性給予保障是截然不同的。因此，在改革開放以來，盡管農(nóng)民并沒有因為戶籍問題，也沒有因農(nóng)村土地問題而阻擋其走南闖北離鄉(xiāng)進城打工謀生，但是在相當長時間里，國家的就業(yè)問題只包括城市勞動力，因為在人們傳統(tǒng)觀念中，農(nóng)民職業(yè)是種地，從事非農(nóng)就業(yè)只是兼業(yè)。而現(xiàn)實中如此來定義民工、外來務(wù)工人員，在實際政策操作層面就可以成為否認賦予進城務(wù)工的農(nóng)村勞動力的相關(guān)權(quán)利及其福利保障的托辭。因為其身份是農(nóng)村勞動力，簡言之，是農(nóng)村戶口，是“農(nóng)民工”。無論企業(yè)雇主還是提供就業(yè)機會的城市政府，就有了不提供農(nóng)民工與城市職工相同標準的工資及其福利條件的所謂“制度性”借口。這是改革開放以來農(nóng)民工問題長期存在的本質(zhì)原因。但是必須指出，它并不因為農(nóng)民工概念不準確，而模糊二元結(jié)構(gòu)在農(nóng)民工進城體制中的問題。因為農(nóng)民所謂戶籍身份造成的非農(nóng)就業(yè)權(quán)利與福利的缺失，并不是農(nóng)民自身問題。不能一方面承認農(nóng)民工在30年改革開放“中國經(jīng)濟奇跡”的歷史貢獻；另一方面始終以改革進程中的技術(shù)操作難度問題而延誤對農(nóng)民工已經(jīng)是城市勞動力就業(yè)主體的確認。如今，眾多相關(guān)的農(nóng)民工管理的部門都有意無意將改革指向瞄向城鄉(xiāng)戶籍制度改革，進而將改革路徑導(dǎo)入傳統(tǒng)思維框架之中。因此，有必要設(shè)立農(nóng)民工進城的基本體制，以擺脫“戶籍”帶給農(nóng)民工的魔咒。