基于江蘇貧困地區鄉鎮財政困難成因及對策研究

摘要：鄉鎮財政是我國財政體系的基礎環節。隨著時間的推移、農業稅的取消、鄉鎮財政改革的滯后，潛伏于鄉鎮。特別是貧困地區鄉鎮財政的矛盾和問題逐漸暴露出來，鄉鎮財政困難加重，制約了鄉鎮財政職能作用的正常發揮。本文分析江蘇省貧困地區鄉鎮財政困難的成因，擬從財政收入征管、支出控減以及化解債務等方面探討解決貧困地區鄉鎮財政困難的對策。

關鍵詞：鄉鎮財政 財政管理 財政監督

截至2009年底，江蘇省共有1206個鄉鎮(含參照鄉鎮管理的涉農街道及開發區)，其中鎮928個，鄉127個，貧困地區鄉鎮約占總數的1/3。鄉鎮財政是財政體系的基礎環節。從上世紀80年代中期建立以來，獲得了迅速發展，已成為不可替代的一級財政。分稅制財政體制改革，縣鄉財政體制的進一步深化，極大地激發了鄉鎮政府當家理財的積極性，促進了鄉鎮財政的快速發展。但是，隨著時間的推移、農業稅的取消、鄉鎮財政改革的滯后，潛伏于鄉鎮，特別是一些貧困地區鄉鎮(尤其革命老區)財政中的矛盾和問題也逐漸暴露出來，鄉鎮財政困難加重，制約了鄉鎮財政職能作用的正常發揮。

一、江蘇省貧困地區鄉鎮財政困難發展現狀

(一)貧困地區鄉鎮農村公益事業資金短缺

在取消“三提五統”和各種集資攤派后，又取消農業特產稅和農業稅，鄉村興辦公益事業，如農村教育、衛生、交通、通訊、基礎設施等面臨新的困難。國家轉移支付的數額有限，不可能對所有鄉村的所有項目都照顧到，而按照“一事一議”籌資籌勞的政策規定來解決農村公益事業的發展問題，由于標準低、數額小，與實際需要相差甚遠，就必然導致一些鄉村，特別是江蘇興化這樣農業縣鄉村和江蘇姜堰這樣貧困地區鄉村難以興辦公益事業，農民生產、生活條件的改善難以實現。對于大部分鄉村來說，擠出一塊經費來安排鄉鎮道路建設支出似乎不太現實。稅費改革后，江蘇省貧困地區鄉鎮財政同樣是捉襟見肘，雖然自1998年起，中央和地方各級財政都加大了對農業基礎設施建設的投入，但這塊轉移支付大都是有條件的，即需要鄉鎮財政按一定比例配套。貧困地區鄉鎮大部分都無力解決配套資金。由于基本運轉無法保障，根本沒有多余資金用于文化、衛生等公益事業。稅費改革前對這方面的資金投入本來就很有限，進入“無農業稅時代”更是“巧婦難為無米之炊”。

(二)貧困地區鄉鎮收支不平衡，運轉難保證

農業稅取消，進一步擴大了貧困地區鄉鎮財政的不平衡，使鄉鎮(村)政權的正常運轉難以維系。一方面，鄉鎮財政收入增加難。一是鄉鎮的經濟基礎薄弱，農村產業結構單一，商品化農業規模小，應對市場沖擊的能力比較差。鄉鎮收入構成以農業稅為主，缺乏支柱稅源，工商稅收占鄉鎮財政收入比重很小，財政收入增長潛力有限。二是農業稅取消，鄉鎮財政失去了原來的主要收入來源。三是分稅制改革后，留給地方的是一些小稅種，稅源零散，結構復雜，征管成本高、難度大、數額小，增長潛力有限。四是農村基礎建設滯后，支農投入有限，制約了農村經濟發展和財政收入增長。五是上級與鄉鎮在維持運轉和發展經濟及社會事業發展中，各自的職能及事權劃分不清，財權與事權不統一的問題十分突出。另一方面，鄉鎮支出經費口徑依舊。農業稅改革后以農業為主的鄉鎮財政財力在前一段稅改時普遍減少的基礎上進一步削弱，而上級核定的稅改轉補資金有限，鄉鎮財力的有限性與事權的無限性矛盾越來越突出，保工資、保運轉面臨著很大的困難。在目前政府職能還沒轉變、鄉鎮機構改革沒有到位之前，農村稅費改革的實施無疑給了靠預算外收費來維持運轉的鄉鎮機構致命一擊。農村稅費改革“革”了鄉鎮機構收費的“命”，日后如何保證足夠的資金維持機構運轉便成了一大難題。

(三)貧困地區鄉村債務負擔難以消化，且有增大趨勢

據有關部門統計，2008年江蘇省貧困地區鄉鎮債務高達14億元，平均每個鄉鎮近450萬元，如果再考慮村級債務，數字恐怕還要翻1番。與此同時，鄉鎮財政的債務問題也隨著稅費改革的深入完全“顯性化”。鄉鎮財政的債務問題由來已久，只是由于農村稅費改革把問題由“幕后”推向“前臺”而已。江蘇省貧困地區鄉鎮債務資金的來源一般有向上級財政的各類借款、向銀行和非銀行金融機構的貸款、統籌中借款和向企業、個人借款以及各項拖欠款；其用途主要有三個方面：一是農村基本建設支出，包括農村中小學建設和農村道路、水利等基礎設施建設以及“政績工程”、“形象工程”；二是補充鄉鎮政府的日常開支，包括會議費、招待費、報刊征訂、干部培訓、差旅費等；三是補充鄉鎮各部門經費的不足。農村稅費改革后，一方面，包括鄉鎮財政收入減少，鄉鎮在維持鄉鎮政府運轉的基本需要方面尚留有缺口，有可能導致新的債務；另一方面，取消向農民收費，切斷了鄉鎮預期的還款途徑，且短期內屬于鄉鎮財政的農村工商稅又不可能大幅增加，鄉鎮財政面臨的歸還債務本金和利息的壓力和風險陡然加大。

二、江蘇省貧困地區鄉鎮財政困難的原因分析

造成貧困地區鄉鎮財政困難的原因是綜合的，涉及體制、經濟、管理等方面，既有歷史因素也有現實原因。歸納起來，主要有以下幾個方面：

(一)貧困地區鄉鎮經濟基礎薄弱，財源枯竭，經濟增長乏力

鄉鎮財政收入的主要來源是農業生產。從江蘇省歷史看，鄉鎮財政曾因農業豐收增加較快，家庭聯產承包責任制調動了農民發展農業的積極性，農產品產量大幅提高；再者，國家實施了有利于農業發展的財稅政策，如提高農副產品的收購價格等，對提高農民的收入起了決定性作用。但是，這種情況并沒有持續很長時間，1986年，農業生產發展趨緩，農民收入只有微弱增長；1989年出現了負增長，之后微弱返升；1997年以后，農民收入又開始逐年遞減，農產品價格下滑，以農業生產為支撐的鄉鎮財政收入隨之減少。江蘇省貧困地區鄉鎮財政收入的另一個支柱——鄉鎮企業，由于產品檔次低，管理不善，相當一部分鄉鎮企業瀕臨破產，制約了貧困地區鄉鎮財政收入進一步增長。二、三產業發展緩慢，個體私營經濟雖有所發展，但從業人員少，且以傳統農業和傳統加工業為主，傳統加工業中大都以糧食加工、種養業為主，科技含量低、附加值低、利潤低。工業基礎薄弱，地方企業基本上是小打小鬧的私營個體企業，沒有支柱行業和拳頭產品，農業商品轉化率低，直接影響財政收入的增長。

(二)貧困地區鄉鎮財政職能不夠健全

一是現行財政體制和稅制改革兼顧縣鄉利益不夠。分稅制和所得稅收入分享改革，增值稅和所得稅大部分上劃中央，使江蘇省縣鄉的收入增量大幅度減少，留歸縣鄉的固定收入大多是稅源分散、額度零星、穩定性差的地方小稅種，征管難度大，征收成本高，加之稅收政策性減收因素增多，如增值稅、營業稅和個人所得稅起征點調高，出口退稅新政策等，江蘇省貧困地區財政收入來源不穩定，增收潛力小。二是財稅管理的權、責、利沒有統一于鄉鎮，導致鄉鎮政府財政職能不健全。鄉鎮政府承擔組織財政收入任務，國稅、地稅均條條統管，而且一個稅務所負責多個鄉鎮的稅收征收，征管秩序混亂，甚至產生腐敗。三是缺乏激勵機制。由于鄉鎮財政體制由上級財政部門三年一定，固定不變，并過多地考慮鄉鎮間的平衡，使鄉鎮財政相對狹窄，導致缺乏積極性，“好鄉鎮缺動力，差鄉鎮沒壓力”。

(三)貧困地區鄉鎮債務包袱沉重。財政運行困難

一是財政收支缺口形成的硬性債務。不斷出臺的增人增資項目造成財政收支缺口，一些貧困地區鄉鎮財力不濟，造成欠發工資或依靠向單位、銀行、個人借款而形成的政府支出硬性負債。二是鄉鎮財政管理性負債。上世紀90年代初興起的集體融資企業農村合作基金會，其投放的資金不良貸款數額大、呆賬多、償還難。在國家清理整頓政策的要求和股民要錢的雙重壓力下，縣鄉財政只能“趴下身”來挑起這付擔子。償還的壓力逐年加大，江蘇省姜堰大泗鎮每年還合作基金會專項貸款70萬元，而每年預算內財力只有300多萬元。三是興辦鄉鎮企業欠債轉化為財政負債。在計劃經濟向市場經濟轉變過程中，政府仍然充當資源配置的主體。鄉鎮政府直接興辦企業或為企業借款提供擔保情況較為普遍。截至2009年底，該鎮鄉村兩級債務賬面金額1500萬元左右。而這只是賬面上反映出來的“顯性”部分，尚有大量的名義上雖不直接屬鄉鎮財政負擔，但最終仍將由鄉鎮政府或鄉鎮財政負擔的“隱性”債務存在。目前，鄉鎮債務還有繼續蔓延、擴大的趨勢。

(四)貧困地區鄉鎮財政供養人員控制難，硬性支出不斷增大

目前的行政管理體制條塊分割，有很大弊端。“麻雀雖小，五臟俱全”，江蘇省鄉鎮職能機構一應俱全，財政供養人員仍然很多，財政負擔沉重。究其原因：一方面政策性人員安置。如分配的大中專畢業生、轉業復員軍人等，雖然教師工資上劃，但鎮還需負擔相當一部分資金，象江蘇姜堰大泗鎮每年上劃近300萬元用于教師工資統籌，相當于全年的一般預算收入。另一方面，由于鄉鎮入口把關不嚴，通過其它渠道安置了人員。

三、化解江蘇省貧困地區鄉鎮財政困難的對策思考

江蘇省貧困地區鄉鎮財政困難的形成并非一朝一夕。解決鄉鎮財政困難，加強鄉鎮財政建設是一項長期而艱苦的工作，一定要做好打“持久戰”的思想準備，既要“治標”，更要“治本”。要緊密結合實際，從促進鄉鎮經濟發展、培植鄉鎮財源這一根本出發，通過理順體制，健全制度，完善機構，加強鄉鎮財政干部隊伍建設，規范職能等多方面人手，建立起功能比較齊全、管理科學的新型鄉鎮財政。

(一)培植財源，增強貧困地區鄉鎮自身造血功能

解決貧困地區鄉鎮財政困難的根本途徑在于發展鄉鎮經濟，加強財源建設。現階段鄉鎮財政建設的基本思想是：牢固樹立和落實科學發展觀，以市場需求為導向，以經濟效益為核心，依托本地資源，立足財源現狀，切實鞏固基礎財源、速效財源與長效財源并重的多元化、有后勁的財源體系，促進鄉鎮財政收入上臺階。由于貧困地區各鄉鎮自然資源和客觀條件千差萬別，鄉鎮財源建設必須本著“實事求是、因地制宜”的原則，從認真分析研究經濟結構和財源結構人手，圍繞財源抓發展，宜工則工，宜農則農，第三產業有優勢就發展第三產業，把經濟工作的重點切實轉移到能夠迅速增加貧困地區財政收入和鄉鎮可用財力的財源建設項目上。

(二)因地制宜，優化貧困地區鄉鎮財政管理體制

科學合理的鄉鎮財政體制，是建立和完善鄉鎮財政的核心，是鞏固鄉鎮財政的基礎。江蘇省鄉鎮財政建立20多年來，管理體制不斷得到調整和完善，但從近幾年執行的情況來看，尚有不少問題需要進一步改革和完善。根據農村稅費改革后的實際情況，在綜合考慮鄉鎮經濟發展水平、稅源基礎、財政收支規模等因素的基礎上，建立科學合理的鄉鎮財政管理體制，結合省里的鄉鎮財政改革契機全面推行“鄉財鄉用縣管”模式，即縣和鄉鎮財政的預算管理權限不變，資金的所有權和使用權不變，財務審批權不變。

(三)強化征管，促進貧困地區財政收入穩定增長

貧困地區鄉鎮政府和財稅部門要全面掌握本鄉鎮的稅源情況，將稅源的階段普查與階段性調查形成制度，增強工作主動性，降低稅收成本；建立財稅部門聯席會議制度，落實組織收入目標責任制，定期進行財稅分析，及時研究解決問題，確保財政收入全面完成并實現均衡入庫；加強稅法宣傳力度，提高公民納稅意識，依法誠信納稅；財稅部門要建立工商稅、資源稅等稅源分類臺賬，實行戶籍化的動態管理；堅持依法治稅，加大稽查力度，堅決打擊“偷、漏、逃、抗、欠”等行為，堅決禁止轉稅、挖稅、借貸入稅等不正當行為；建立鄉村兩級稅收征管網絡和協稅、護稅組織，防止收入流失。

(四)壓縮貧困地區鄉鎮機構和人員，減輕財政負擔

大力壓縮貧困地區鄉鎮機構和財政供養人員，減少經費支出，緩解財政困難。一是要對事業單位進行徹底改革，具有服務性質，并能從服務中獲取收益的事業機構都要逐步推向市場，財政資金使用要從“養人”變為“養事”。二是調整完善省對下財政體制，建立“增人不增補助，減人不少補助”的激勵約束機制，鼓勵江蘇省貧困地區縣市控制財政供養人口，節余資金可用于人員的其他支出。三是對編制、進人權限實行“雙控”上移的辦法，實現中央提出的5年內財政供養人口“零增長”。

(五)防范和化解貧困地區鄉鎮債務，降低財政風險

江蘇省貧困地區鄉鎮政府性債務是長期積累下來的，是當前農村經濟工作中的一個難點問題，也是影響農村社會穩定的一大隱患。要積極推行“制止新債、摸清底數、明確責任、分類處理、逐步化解”的具體要求，全面清查貧困地區鄉鎮的政府性債務，摸清家底，分析查找債務形成的原因、規模和結構。制定分階段化解的目標和步驟，并結合當地實際，對各類債務“區別對待，分類化解”。探索研究債權債務抵沖、清理呆帳和虛假債務、增收節支等切實有效的措施，積極穩妥地開展債務化解工作。同時，積極采取嚴控新債的管理辦法，加大鄉鎮領導干部的工作責任心，切實把鄉鎮的財政赤字和負債壓縮下來，嚴控新債發生。

綜上所述，貧困地區鄉鎮財政困難關系到鄉鎮政府的正常運行，關系到黨和政府在廣大老百姓心目中的形象，關系到經濟發展的大局和政治穩定。而目前貧困地區鄉鎮財政出現的一些問題是十分嚴峻的，必須引起上級政府和決策部門的足夠重視，客觀認識鄉鎮財政的現狀和存在的危機，仔細分析出現鄉鎮財政困難的原因，并根據各鄉鎮的具體情況，找到一條適合的，解決貧困地區鄉鎮財政困難的途徑，穩妥地推進本省乃至全國財政體制改革的進行。