關于推進城鄉基本公共服務均等化問題的思考

當前，我國社會已經由以解決溫飽為主要目標的生存型社會進入到以人的發展為主要目標的發展型社會階段。這一階段的顯著特征之一就是人們對公共產品和公共服務的需求快速增長。但長期以來，城鄉分治的二元經濟社會發展模式導致城鄉之間基本公共產品和公共服務供給的嚴重失衡，極大地影響了社會公正和城鄉經濟社會的協調發展。因此，推進城鄉基本公共服務均等化不僅是和諧社會建設和統籌城鄉發展的重要舉措，也是政府基于當前經濟社會發展狀況所做出的執政理念的變革，它對于我國實現全面建設小康社會目標具有重要意義。

一、推進城鄉基本公共服務均等化的重要意義

城鄉基本公共服務均等化是我國當前的一項重要公共政策。它是指以政府為主體，以農村為重點，在城鄉間合理配置公共服務資源，向城鄉居民提供與其需求相適應的、不同階段具有不同標準的、最終大致均等的公共服務，使城鄉居民在享受公共服務的數量、質量和可及性方面都大體相當。其重要意義表現在：

(一)城鄉基本公共服務均等化是縮小城鄉差距、實現社會公平的重要途徑

當前，我國城鄉之間在收入、社會福利、生活水平等各方面存在較大差距。導致城鄉差距擴大的原因有很多，也比較復雜，重要原因之一是政府提供的公共醫療、義務教育、最低保障等基本公共產品和公共服務在城鄉之間的嚴重失衡。像城鄉居民的收入差距比，2007年達到3.33：1，若把基本公共服務等因素考慮在內，城鄉居民人均實際收入差距高達5～6倍。就是說，城鄉基本公共服務差距對城鄉居民人均實際收入差距的影響度在30％～40％左右。城鄉基本公共服務供給的嚴重失衡，使部分農村居民尤其是農村貧困群體最基本的生存權和發展權得不到保障，加大了社會不公正的程度。這種狀況與我們當前所倡導的以人為本、科學發展的理念是不相符的。因此，縮小城鄉基本公共服務供給的過大差距、實現城鄉基本公共服務的均等化，是促進人與人、城與鄉之間和諧發展的重要內容，它對于維護社會公平正義、確保人民群眾共享發展成果，有著重大的政治和經濟意義。

(二)城鄉基本公共服務均等化是擴大農村消費需求，促進我國經濟發展的關鍵因素

城鄉基本公共服務均等化是刺激消費、擴大內需的重要前提，特別是它可以拉動農村居民的消費。促進經濟發展的三駕馬車是投資、出口、消費。由于金融危機的影響，當前，投資和出口對經濟的拉動作用有所減弱，所以，國家出臺了以4萬億投資為主的一系列措施來拉動消費，刺激內需。我國7億多農村人口的消費需求潛力十分巨大，曾被一些學者認為是全球經濟版圖上少有的一個亮點。這個潛力的釋放，將對我國經濟增長產生巨大的推動作用。問題在于，近30年來，我國農村居民的消費率從1983年的最高點32.3％下降到2007年的最低點9.1％，在居民消費總額中，農村居民消費所占比重從1978年的62.1％下降到2007年的25.6％，農民的消費對整個經濟增長的貢獻率也在不斷下降。這種情況一方面與城鄉居民人均收入差距不斷擴大有關，但更多的是與農村基本公共服務的嚴重缺失直接相關。由于教育、醫療、社會保障等基本公共服務的上漲速度遠遠超過居民收入的增長速度，農民很大一部分收入用于預防性儲蓄，減少了即期消費。如果教育、醫療、社會保障等基本公共服務有所改善，使人們能夠真正實現老有所養、病有所醫，那么將在很大程度上提高廣大農民的經濟安全感和消費預期，發揮巨大的拉動消費需求的潛在作用，從而促進我國經濟持續穩定發展。

(三)實行城鄉基本公共服務均等化是緩解社會矛盾，實現和諧發展的現實需要

基本公共產品和公共服務的提供不僅僅是一個福利性的問題，更重要的是以政府為主體參與國民收入再分配的一種經濟活動，是對整體社會利益結構的合理調節，它可以在一定程度上減少由于要素差異帶來的收入及其他方面的差距，從而緩解各種社會矛盾。城鄉基本公共服務均等化是走向共同富裕、實現和諧發展的最根本的制度保障。

二、城鄉基本公共服務均等化的制約因素

(一)城鄉二元體制的制約

城鄉二元體制是造成公共服務非均等化的制度性根源。長期以來，我國實行城鄉分割的二元經濟社會結構，推行的是“以農補工，以農促工”的非均衡發展戰略，政府“重城市輕農村”。這種狀況下，城市公共產品由政府提供，資金主要由財政預算安排；而農村公共產品主要由農民自我承擔，多以自籌資金(多數通過集資、收費和攤派)或“投勞”等制度外籌資方式解決，政府的投入相對較少，從而導致城鄉公共產品供給嚴重失衡。

(二)投資主體單一的制約

公共產品和公共服務的非競爭性和非排他性，決定了政府是公共產品和公共服務的主要提供者。但政府的財力和精力畢竟有限，如果把市場、社會中介組織等一些公共服務供給主體的作用充分發揮出來，可以在很大程度上緩解政府在公共服務供給方面的壓力。可長期以來，市場、社會在公共服務供給中的作用一直被忽略，導致公共服務投資主體的單一化。近年來，雖然民營資本已進入了文化、教育、衛生等領域，但這些領域的市場化運作機制還需進一步探索，開放程度還有待進一步提高。

(三)缺乏足夠財力保障的制約

近年來，雖然國家財政狀況有很大改善，且各級政府也一再加大對農村公共服務的投入，但目前仍缺乏足夠的財力保證城鄉公共產品供給的大致均等化。特別是鄉鎮財政短缺、農村經濟發展水平相對較低等問題的存在，導致農村公共產品和服務供給的增加只能是一種較低水平的改善，城鄉基本公共服務均等化的財力供給與財力需求之間的缺口仍很大。

(四)監管機制不健全的制約

監督部門和監督制度的嚴重缺失，不僅扭曲了城鄉基本公共服務的供給結構，而且造成了一些供給資金使用和管理上的不當，資金被浪費或挪用的現象時有發生。加上各級政府在基本公共服務中的職責缺乏明確的劃分，缺少有效的工作績效考核制度，這就使得有關部門態度不積極、工作不到位，使農民享受的公共服務與政府的投資不相匹配，嚴重降低了農村公共服務的使用效率，加重了城鄉基本公共服務供給的不均衡。

三、推進城鄉基本公共服務均等化的對策

(一)打破城鄉二元制度結構，建立城鄉統一的公共服務體制

第一，建立城鄉一體化的戶籍管理制度，盡快消除附加在戶籍上的二元社會福利制度，建立城鄉一體化的社會保障制度；第二，從制度上改變工農“剪刀差”，發展農業經濟，增強農村自身基本公共服務的供給能力；第三，改變城鄉二元就業制度，取消對農民進城就業的限制性規定，實現城鄉勞動力就業一體化，為農民創造更多的就業機會；第四，徹底取消農村公共產品和公共服務的制度外籌資制度，變制度外籌資為城鄉一體化的制度內籌資，從而體現公共產品和服務供給的成本分攤與收益共享原則。

(二)完善推進城鄉基本公共服務均等化的財政政策

一是調整財政支出結構，把更多資金投向基本公共服務領域，尤其要加大對農村基本公共服務的投入；二是建立財力與事權相匹配的公共財政體制，推進各級政府財政能力均等化。當前，各級政府之間事權層層下放，而財權和財力卻層層上收，實際上形成了一個財權和事權的隧道效應。隧道效應的結果是越是基層政府，財政越困難，基本公共服務的供給能力越弱，因此，要在明確各級政府的公共服務職責的基礎上，調整各級政府間財力分配，以推進各級政府財政能力的均等化；三是完善財政轉移支付制度，優化轉移支付結構。轉移支付制度是平衡城鄉間公共產品差異、實現城鄉公共產品統籌供給的有效途徑。為此，要逐步縮小直至取消激勵地方政府追求經濟總量的稅收返還和原體制補助；不斷提高一般性轉移支付比例；規范與清理專項轉移支付，將一些不規范的專項轉移支付轉變為一般性轉移支付，同時，加強對專項轉移支付資金使用的監督和評估，使其規范使用。

(三)構建以政府為主導的多元化的城鄉基本公共服務供給體系

在城鄉基本公共服務的供給過程中，要在以政府為主體的前提下，適度引進市場化和社會化的運作方式，逐步形成政府主導、多元主體協同互動的公共服務治理格局。為此，一是加快建立公共服務型政府，確立政府在基本公共服務提供上的主導地位，引導各級政府將公共資源配置到社會管理與基本公共服務領域，推進政府公共服務職能創新，強化對政府公共服務行為的監督和約束，促進其由全能型政府向管理型和公共服務型政府的轉變；二是在基本公共服務供給中引入市場機制。可以通過招標采購、合約出租、特許經營、政府參股、財政貼息等形式，在明確產權的前提下，將原由政府承擔的部分公共服務職能交由市場主體行使，以打破傳統公共產品供給模式的壟斷狀態，緩解基本公共服務供給中的“政府失靈”現象；三是建立基本公共服務供給的社會參與機制。一方面，要大力培育社會組織，建立政府與社會組織在基本公共服務供給上的合作伙伴關系。另一方面，要充分發揮社區在基本公共服務供給中的作用。在這方面有些地方已取得了較好的經驗。如諸城市在農村設立跨村莊的社區，農村社區服務中心將全部農民納入“2公里服務圈”，綜合提供醫療衛生、社區警務、勞動保障、就業服務、社會救助等“一攬子”公共服務，降低了提供公共服務的重心，提高了農民對基本公共服務的可及性，改變了長期以來政府公共服務在農村“邊緣化”的問題。

(四)完善城鄉基本公共服務均等化的運行機制

城鄉基本公共服務均等化是一項涉及面廣、利益格局重大調整的綜合配套改革，必須有一套良好的機制保證其合理有效運行。一是建立以基本公共服務為導向的政府績效評估機制。應盡快把公共服務數量和質量指標納入干部政績考核體系，逐步增加其權重，并將基本公共服務績效評估與干部選拔、任用和內部激勵聯系起來，使之對公共部門的行為起到約束、引導的作用，從而提高公共部門在基本公共服務供給方面的效率。二是建立基本公共服務的問責制，特別是強化對農村和農民工基本公共服務供給的問責。一方面，要嚴格實行過錯責任追究制度，保證政府基本公共服務責任的充分落實；另一方面，要構建全流程、立體式的問責機制，使基本公共服務的決策、執行等各環節都納入問責范圍，使行政系統內部問責、立法機構與參政機構問責和社會輿論問責有機地結合起來。