公共部門經濟學框架下的政府預算管理探析

摘要：我國現今正處于一個經濟體制轉軌與社會轉型的大背景下，傳統的財政體制與制度框架使得我國的預算管理有明顯的階段性特征，與發達國家相比還存在較大的差距。本文在公共部門經濟學的框架下分析了政府預算的經濟學基礎，闡述了我國目前政府預算的現狀及存在問題，以追求績效為重點，以西方國家經驗為借鑒，試圖從公共財政的視角下提出完善我國政府預算的路徑選擇。

關鍵詞：政府預算 績效 公共財政

一、引言

從經濟角度看，政府預算是一種合理劃分政府與市場邊界的資金分配活動，由于其分配對象性質的特殊性——公共資金，使得這種分配活動納入了政治程序。隨著公共財政基本框架改革的深入，政府的預算管理越來越受到關注，而完善公共預算體系，逐步實現績效預算，已經成為各個國家追求的最終目標。探索符合中國經濟與社會發展特點的新型政府與預算管理，對于可持續發展及經濟社會的進步都有著舉足輕重的作用。

二、政府預算管理的經濟學基礎

(一)公共品最佳供給的一般均衡分析

依據福利經濟學中帕累托最佳效率條件，私人產品和公共產品的帕累托最佳供給條件為，每個消費者在任意一組公共產品與私人產品組合中的邊際替代率之和必須等于這組產品的邊際轉換率。公共產品的邊際增量產生的社會總效用增量，是每個公共產品消費者消費公共產品的邊際效用總和。

以UA和UB分別代表兩人的效用函數，利用薩繆爾森的分析假定，即已知效用函數、社會福利函數和生產可能性函數，尋求符合帕累托最優和社會福利最大化目標的資源配置和產品分配方案。由社會效用可能性邊界UU結合社會福利函數WO，得到切點B即社會最理想狀態，即產品配置的最優，通過社會福利函數，確定財政支出的最優規模。如圖所示。

(二)效率分析

1 “X一無效率”理論。“X一無效率”，實際上是指一些與組織或動機有關的因素所導致的效率損失，這種效率損失與組織結構給予處于組織中的機構或個人的激勵和監督程度有關。從公共經濟學的角度來看，就是給追求效用最大化的官僚機構更大的自由，使預算規模最大化的過程中有更少的限制。通過轉嫁給納稅人的高稅收以及低水平的公共服務和產出來追求最大效用。

2 官僚與配置無效性。美國經濟學家威廉·尼斯坎寧對官僚主義的經濟分析進行了詳盡闡述，提出了尼斯坎寧模型。在模型中假定了官僚機構的預算—產出函數，利用簡化的形式指出：公共部門的預算規模是社會最佳規模的兩倍。官僚機構通過提供公共產品而換取最大的預算資助，使其效用函數中大多數變量產生有益影響，實現官僚機構的效用最大化。

三、公共部門經濟學與政府預算管理的內在聯系

公共品的一般均衡分析指出了公共產品與私人產品的最佳配置與分配關系，得出了符合社會效益最大化的約束條件，從理論上避免了“免費搭車”現象的產生，可以為政府以消費者及社會效益最大化為前提的預算制定提供有力的理論依據，同時對于政府的預算管理以及預算目標的實現給以借鑒。

基于效率角度的“X一無效率”理論和官僚與配置無效性理論為政府預算的績效管理提供了理論依據。由于政府機構的浪費、尋租、效率低下，以及自由程度的最大化限制最低化，使得官僚機構的效用是預算規模的增函數。基于理論中所存在的問題，為實際管理提供了現實的指導意義。鑒于此，本文通過公共部門經濟學理論的指導以及經濟學方法，結合我國政府預算的實際情況，分析我國目前政府預算管理中存在的問題。

四、我國政府預算管理存在問題分析

(一)監督力度不夠，預算透明度低下

人大、財政以及審計部門對預算的審查監督，是預算監督中的重要環節。由于法律賦予人大的審查批準權只是流于形式，對于審批監督的范圍、內容、實施程序和操作辦法，以及與之相應的機構設置、人員配備等，都沒有相應的配套法規，存在較大的隨機性與滯后性。對財政部門而言，只有當預算出現了不平衡，才是《預算法》規定的預算調整的范圍和內容，因此，各級財政可以在不違反《預算法》和不需要經過人大批準的前提下，將超收部分的資金安排支出，甚至“空轉收支”。而外部事后審計以及對績效的審計，由于利益相關者的聯系使得審計部門的監督力量薄弱。我國目前預算信息披露不及時、不全面，甚至還處于保密狀態，財政活動的透明度低下，使社會公眾難以獲得有關信息，社會監督機制無法有效建立，從而出現“逆向選擇”和“道德風險”等損害委托人利益的行為。

(二)預算執行過程中約束軟化

政府預算是經法定程序審批的、政府在一個財政年度內的基本財政收支計劃具有法律的約束力，任何部門和個人都不得任意變更。但由于預算編制時間較短，指標的信息資料收集掌握不完備、不準確，導致后期預算執行時頻繁調整，致使財政支出變動性變大，不確定因素增多，以致財政資金使用中腐敗現象和尋租行為頻頻發生。

(三)編制不科學，缺乏預見性

從預算收支上看，在收入預算的編制上，往往存在較多的隨意性與隨機性；在支出預算的編制上，缺乏科學的細化、量化分析與論證；從預算與中長期戰略之間的關系上看，缺乏必要的連續性、長遠性與預見性，難以提高預算的管理效率及資金的使用效率。

五、完善政府預算管理路徑選擇

(一)提高預算編制的水平

采用跨期編制，延長預算的編制時間，在上一年度數據基礎上，增強本年預算的可比性、長遠性和預見性。可借鑒西方發達國家經驗，嘗試編制中期滾動報告以及財政中長期計劃，以政策性、經濟性為基礎，編制1年、3年、5年的滾動報告。

(二)完善預算管理及監控手段

1 落實人大的監督責任，保障對預算的控制力。嚴格規范人大審批監督的范圍、內容、實施程序和操作辦法，充實與之相應的機構及人員，選用專業型的學者以及長期從事財政，審計以及統計分析的人員；改變代表的選舉方式，以行業為對象，實現代表的專職化；增強審計力量，預算中應加強對審計的運用，保證預算的合法性、真實性以及效率性。

2 內部與外部控制相結合，保證執行的合理有效性。內部監控是政府或政府各部門管理者為本部門預算的執行所采取的政策和程序，能夠保證全部政府和各個機構適當和有效的運行。外部監控主要表現為立法機構、審計機構和公眾的監控。建立起立法機構、審計機構、公眾不同層次的控制監督體系和制度，實現由傳統的行政型監督變為法律監督為主的現代化、多環節、多方位、多層次的財政預算監督機制。

3 提高預算的透明度，實現預算管理的公開公正。對政府預算進行管理監督是社會的責任，體現了。“民主決策、民主管理、民主監督”的重要內涵，而預算透明是保障人民知情權、參與權、表達權、監督權的前提條件。公眾有權參與政府預算的全過程，通過對預算編制，預算草案討論、批準等以及預算實施進行社會監督，從而提高預算的透明度，使其更具權威性、公開性與公正性。

(三)推行績效預算，提高資金運行效率

1 完善績效預算的法制制度建設與評估體系。從政治學角度來講，任何改革都是制度的變遷，當制度上升為法律，這種改革才更具有時效性與強制性。因此，推行預算績效改革只有得到立法機關的強力保障，改革才得以實現。良好的績效指標必須滿足五個標準(CREAM標準)，即清晰性、相關性、經濟性、充分性及可監督性。以五個績效指標為基礎，以橫向比較法、縱向比較法等多種方法、多重價值標準、多向維度以及多元評估主體為輔助手段，建立多層、多向、多元的評估體系，借以對支出的績效做出科學的評價。

2 政府預算與政府會計中引人權責發生制。從部門績效預算的核心思想來看，權責制的引人，對支持績效導向的部門，績效預算管理模式提供重要的支持作用；從各國政府會計的發展形式上看，權責發生制會計可以更準確、更全面地反映一定時期內提供產品和服務所耗費的總資源成本。目前，澳大利亞、新西蘭等國家開始在政府預算會計中使用權責發生制，或采用部分權責發生制。

3 用績效預算優化基本支出和項目支出預算。在實行定員定額管理的基礎上，堅持用績效預算來優化基本支出：一是按照效率的原則，精簡政府機構，限制人員編制，提高政府工作效率；二是財政部門對各部門的“人均支出水平”合理核定，以減少不必要的支出。堅持用績效預算來優化項目支出，首先，對項目支出預算所分的三類支出細化；其次，將項目支出預算目標的設計、規劃與編制融合為一體。按照效率規則，政府各部門對相關項目進行設計，提高實現目標的效率，計算每項實施計劃的成本與效益配比，擇優錄入項目，以完成項目支出預算的編制。

(四)設立單一財政賬戶，內外賬戶統籌管理。集中收支

首先，在以稅收收入為主體的基礎上，將非稅收入納入預算管理，逐步縮小預算外收入，最終實現政府收入、財政收入、預算外收入三者的統一。其次，完善國庫集中收付制度，實行國庫單一賬戶，“零戶統管”，預算內收入直達國庫，預算外收入直達財政專戶，將所有的財政性資金納入國庫單一賬戶；建立新的支出撥付方式，實現財政直接支付和財政授權撥付，全面監控資金的流量以及流向，規范財政資金的使用，提高資金的流動效率。最后，完善政府采購制度，把市場機制運用到預算分配上，提高資金的流轉速度與使用效率。