中國公路超載超限治理的制度演化經濟學分析

摘要：公路貨運車輛超載超限運輸危及道路交通安全和路橋壽命，使交通事故頻繁發生，造成交通堵塞和環境污染，已成為全國性的跨區域、跨部門、牽涉多行業的公共問題。本文運用演化經濟學的分析方法分析我國對公路超載超限的危害和治理歷程，探尋制度演化的路徑和影響因素，提出治理對策和建議，以期為將來治理提供有益的參考。

關鍵詞：公路 超載超限 治理 演化經濟學 制度演化

一、引言

公路貨運車輛超載超限運輸是我國改革開放以來暴露出的一大公共問題，目前已危及道路交通安全和路橋壽命，使交通事故頻繁發生，造成交通堵塞和環境污染，成為全國性的跨區域、跨部門、牽涉多行業的公共問題。從20世紀80年代末起，我國超載超限經歷了幾次整治幾次反彈，且愈演愈烈，整個過程成了超載與反超載的較量。本文的制度變遷界定在國家出臺的正式規則的范疇，運用演化經濟學來研究公路超載超限及其治理這一問題，可能為解決現實問題提供一種新的思路。本文以動態演化的視角理解治理過程，就中國公路超載超限問題以政府為主導的治理政策演化進行分析和描述，深入理解超載超限變化的動力，探尋超載超限的治理制度變遷這一復雜現實的理論依據，以期為政策的制定提供理論基礎。

二、我國公路超載超限的危害及其治理問題分析

(一)超載超限的危害分析

1 超載超限造成公路和橋梁的“致命”性破壞，維修費用驚人。經常性超載運輸，使得路面超負荷運行，應力加大，體現為結構性破壞和路面永久性破壞。據交通部公路司張劍飛司長說：“每條公路設計時都有一定的軸載標準。現在標準一般為1軸10噸，如果一輛只有一軸的車輛超限1倍(20噸)，對水泥路面的破壞力就是65000倍；如果超限2，4倍，破壞力就是121萬倍，一次就能把路面壓壞。”全國公路每年因車輛超限超載造成的損失超過300億元。以319國道龍巖適中路段為例，從1995年水泥路面鋪好至今2002年已花費760萬元進行修補、重鋪，共補鋪路面177835平方米，按7米寬路面相當于新鋪路25.4公里，比適中路段還長。滬寧高速江蘇段(設計壽命15年)，壽命減半，重修費達2億元。超載運輸使得按原標準設計的橋梁破損加快，甚至垮塌。

2 超載超限縮短車輛壽命、引發道路事故。車主們為了提高車輛載重能力，盲目加大動力、加固車架、換用大輪胎等，導致車輛的控制和動力系統長期超負荷運轉，結果使發動機性能惡化，控制失靈，車輛事故頻繁。據交管部門專家介紹，我國每年有10.9萬人死于交通事故，其中70％由車輛超限超載引發，50％的群死群傷性重特大道路交通事故與超限超載有直接關系。

(二)治理超載超限過程中引發和暴露出的問題

1 引發物價上漲。2003年12月1日，華北五省市自治區開展治理超載的“零點行動”，使太原市菜價每公斤漲3～4角。北京市蔬菜價格治超后比治超前提升了11％。北京八里橋批發市場1/3蔬菜漲價，上漲幅度在10％～20％之間。為此，政府開辟了“綠色通道”，專門為城市供菜，以另外一種規制來彌補治理超載超限帶來的影響，同時為尋租也提供了機會。

2 煤炭運輸緊張。治超后煤炭運輸也受到了大的影響，連產煤基地山西大同也陷入沒有煤用的尷尬境地。大同第二發電廠每天只能收到幾千噸煤，而實際需求在1.2萬噸。大同南郊50％的煤場打算關閉。天津港燃煤集散量從以前的4萬噸左右下降到不足3000噸。北京煤價從250元/噸提高到300～320元/噸。華北電網公司啟動了《京津唐電網發電用煤緊急預案》。運價被迫上漲，但空間有限，因為電價、煤價等都由政府宏觀調控。治理后合理的運價體系仍然不能建立。

3 政出多門、政令不統一。聯合整治期間，不同省市之間的執法標準不一，處罰標準不一，執法力度不一。同樣的載重量，在不同省市就可能有不同的遭遇，就是在同一地區的煤管、路政、交警等不同部門，也是各開各的單，各罰各的款，多頭執法，重復執法，司機怨聲載道。這也體現出政府面對復雜的公共問題時面臨的困境。

4 地方保護主義傾向嚴重。由于地方政府考慮到本地的經濟的發展和企業的利益，與中央產生一定的利益分歧，致使有的地方執法部門及執法人員只查外地車輛，對本地超載超限車輛放行，有的甚至與本地運輸業主默契配合，故意留出執法空白時間點供本地超載車輛通行。有的地方政府官員打招呼要求執法人員照顧本地車輛的利益。

5 市場失靈、政策缺損。運輸業“不超載不賺錢”的怪圈，反映了我國公路高壟斷造成的不公平的高費率與現實的低運價市場嚴重脫節，致使超載泛濫，運輸業主靠超載來參與運輸市場的價格競爭，造成運輸市場的長期低價，路面和橋梁被破壞。為了解決這一問題實行重罰，超載量在增加，事故發生率在升高，社會總福利在無形中減少，競爭更加無序。長期以來沒能建立一種能夠反映車輛不同載重對公路不同碾壓損害相對應的價格和稅費機制，執法缺乏計量依據，也沒有出臺相應的財政政策和準確的處罰標準。

三、我國治理公路超載超限的演化經濟學分析

(一)演化經濟學的思想與方法對分析我國公路超載超限的意義

“演化”一詞在西方經濟學界越來越成為時髦的術語。霍奇遜指出，現代演化經濟學的興起已成為20世紀末國際學術界主要的事件之一。演化經濟學家認為解釋持久的經濟變化過程關鍵取決于“新奇的創生”。新奇的創生是永無休止的經濟變化的原因，是經濟系統內生的。維諾曼(J.Vromen)認為，演化經濟學的新穎之處就在于把正統理論中處于背景狀態的演化力量和機制放在了核心地位，演化理論被看做是經濟變遷的一般理論。在經濟全球化，迅速的技術變遷和高強度的質量競爭中，新奇在這個過程中可能會產生新的創造性成果，成果被采納變成行動就成了創新。創新成為了推動社會進步的動力，也成為制度變遷的主要力量。制度變遷根源于人們對潛在利益的追求，也是相關利益主體之間的權力博弈過程。按照演化經濟學的思想先驅施穆勒對演化經濟學研究綱領的理解，首先要界定特定的社會中無窮種類制度；然后，觀察制度，并進行描述與分類；接著，研究制度依時間維度的演化；最后揭示制度之間復雜的相互關系。施穆勒都認為歷史方法不是單純的史料拼湊，而是在承認社會制度的多樣性的基礎上，橫向上研究制度之間的相互關系，縱向上研究制度的演化。“歷史”并非簡單地指過去對現在和未來的影響，而是突出了經濟過程具有路徑依賴、不確定性和時間不可逆等重要特征。

就我國公路超載超限及其治理問題而言，運用演化經濟學的邏輯方法，從歷史的角度揭示制度之間復雜的相互關系及其演化，把演化理論、超載超限及其治理的歷史與政策的制定融于統一的研究框架，對于全面認識公路超載超限及其治理制度分類、揭示制度間關系、了解制度變遷過程和變遷的動力都具有重要意義。我國公路超載超限是在20世紀80年代末成為社會問題的，這與我國的改革開放基本是同步的，整個超載超限治理實質是利益爭奪和調整的過程。而演化分析框架則適合于分析人類社會經濟變遷、經濟發展中的社會經濟模式差異、制度變遷與經濟增長的關系等動態和更復雜的問題。通過制度演化來分析我國公路超載超限及其治理，全面了解整個過程，尋找演化規律，以指導未來的治理政策的制定。

(二)我國治理公路超載超限的制度演化過程

我國1997年開始頒布實施《公路法》，從此有了公路管理的基本法律框架，但超限超載治理問題是我國實行市場經濟以來產生的新的公共管理問題，從演化的視角分析我國治理超載超限的制度和政策演變，有助于準確認識治理超載超限的制度與政策的不足。我國治理超載超限過程大致的總結為以下五個階段：

1 20世紀80年代末至1991年，國道級的公路都設有反超載工作站。超載超限現象第一次泛濫，始于上世紀80年代末期，交通部在1989年底頒發了《超限運輸車輛行駛公路管理規定》，為全國治超工作提供了一份相對權威的法規依據。在公路上設有反超載工作站，大都采取過磅計重的辦法，對超載車輛按照噸位計算罰款，對超載30％以上的車輛對駕駛員實行扣證處罰，所以超載絕大多數在30％以下，治理效果明顯，一個月內便得到遏制。但由于《超限運輸車輛行駛公路管理規定》缺乏成熟性，實際操作中遇到了很多難題，不到半年就被廢止。1991年全國清理公路“三亂”，反超載工作站被撤銷，反超載工作由各基層交警隊來負責。

2 1991至1999年，交警全面擔負反超載工作。各基層交警隊布置警力在公路上抓超載超限，但貨車超載超限愈演愈烈，造成交通事故不斷發生。1997年7月3日《公路法》頒布實施，各省進行一次大規模治超，超載超限一度絕跡，但不久又復發。據統計1991～1999年間京津唐高速年事故發生率急劇增加達27％。2000年3月川、滇、黔接二連三發生特大交通事故死亡人數達40余人，超載超限成為了“超級殺手”。由于規費、油價的增加，使得運輸成本在增加，出現了不超載不賺錢的局面。超載成為了交通安全的大隱患，公路路面的損害程度也與日俱增。

3 2000年起，路政部門加入超載治理。由于超限問題越來越嚴重，其中江蘇省第一條高速公路滬寧高速江蘇段，設計壽命15年，但路面受到超限超載車輛嚴重破壞，估計重修費用將會耗資2億多元；獲得尤金·菲戈大獎的江陰大橋運營3年，橋面就被壓得傷痕累累，英國專家認為在英國可用20年。超載超限成為破壞公路的“罪魁禍首”。2000年頒布了《超限運輸車輛行駛公路規定》，要求在公路上行駛的車輛軸載質量應符合《公路工程技術的要求》，對超限車輛最高處3萬元罰款，全國路政部門也加入治理超載行列。

4 2001年3月至2003年11月，整治超載超限的政策法規制定階段。2001年3月，公安部發布《關于集中整治超載違章的通知》，5月，下發《關于在全國范圍內開展整治嚴重違章超載行為的通知》，要求加大對超載運輸車輛的整治力度，在全國范圍內開展了專項整治行動。8月原國家經貿委和公安部聯合發布《關于在生產和使用環節整頓載貨類汽車產品的通知》，要求對不符合有關限制的載貨類汽車產品不予列入《公告》，10月兩部委又聯合發布了《關于進一步加強車輛公告管理和注冊登記有關事項的通知》，對“大噸小標”和超限車輛做出了詳細規定。2002年，全國各地按照有關部委的要求，對“超載超限”車輛施以高壓手段。

2003年9月以來，“超載超限”現象嚴重的河南、山西、天津、遼寧實行重罰；內蒙古自治區實行罰款、卸載和拆車措施，罰款額度達每噸公里3萬元；江蘇省實行“計重收費”。雖然超載超限有所好轉，但道路和橋梁的損失卻無法挽回。據統計，長期以來，全國高速公路上超過70％的貨車“超載超限”，路面和橋梁不堪重負，造成嚴重破壞。

5 2003年12月起，進入聯合整治階段。超載超限問題引起了全國上下的深思，中共中央、國務院對這一問題也高度重視，從2003年12月1日起，決定先從華北開始治理整頓超載超限問題，12月1日零點起，北京、天津、河北、山西、內蒙古五個省、市、自治區共同行動，治理公路超載超限運輸車輛。經國務院批準，交通部、公安部、國家發展改革委、國家質檢總局、國家安全監管局、國家工商總局、國務院法制辦聯手，從6月20日起，統一口徑、統一標準、統一行動，在全國范圍內，對超限超載車輛進行集中治理。2004年8月20日，交通部、公安部、國家發改委發布《關于進一步加強車輛超限超載集中治理工作的通知》(交公路發[2004]455號)，規定自2004年9月1日至12月31日，凡按國家發改委2004年5月以后公布的《更正表》申請恢復噸位的車輛，不再追繳其以前應繳納公路養路費等規費的噸位差額部分。2004年12月15日，交通部發布《關于明確2005年度公路養路費征收工作有關問題的通知》(交公路發[2004]750號)，規定從2005年1月1日起，載貨類汽車按照發改委發布的《車輛生產企業及產品公告》、《載貨類汽車質量參數調整更正表》和發改委2004年第31號公告核定的車輛噸位計量征收公路養路費，其他各類車輛按照交通部和原國家計委聯合發布的《公路汽車征費計量手冊》的要求，計量征收公路養路費。未列入發改委《車輛生產企業及產品公告》的車輛，仍然按照交通部和原國家計委聯合發布的《公路汽車征費計量手冊》的要求，計量征收公路養路費。

(三)我國治理公路超載超限的制度演化特點

1 治理制度的演化主要源于立法監督機構的外部推動。在理論指導與實踐探索的次序問題上，治理制度的演化主要源于立法監督機構的外部推動，而并未經過理論上的周延論證。近年來，理論研究大多呈現“事后追溯”的特點，在某種意義上具有“以實踐催熟理論”的色彩。盡管在治理技術和操作手段上采取逐步探索，然而治理的理論基礎卻不能逐步過渡、游移不定。

2 注重技術路線的規則，缺乏整體治理結構的綜合考量。在總體治理結構與局部具體治理事件的操作上，更加側重于技術路線上的規則，缺乏對整體治理結構的綜合考量。頒發了《超限運輸車輛行駛公路管理規定》等一系列政策法規，實際關注的還是從技術上如何治理超載超限。對治理結構的構建還沒有明確的理論指導，盡管在2004年8月20日，交通部、公安部、國家發改委發布《關于進一步加強車輛超限超載集中治理工作的通知》，2003年12月底交通部、公安部、國家發展改革委、國家質檢總局、國家安全監管局、國家工商總局、國務院法制辦聯手，統一口徑、統一標準、統一行動，在全國范圍內，對超限超載車輛進行集中治理，但仍然只停留在政府部門間的協調治理，還沒有上升到深層次的運行機制的改革。

3 行政占主導，利益協調困難。在政府治理的縱向層級上，具有中央先行的“逼迫機制”的特點，地方政府間利益關系很難協調。地方政府在中央政府七大部門的推進下開展治理超載超限問題，地方的積極性和主動性難以發揮，地方治理制度的制定權限受限，沒有配套的法律法規推進治理進程。

從利益的角度看，公路的準公共品屬性意味著政府應該組織公路的供給，老百姓才是公路真正的利益主體。從制度上如何保證老百姓的利益，老百姓的利益如何體現到制度中來，是個值得探討的問題。可以嘗試改進由政府幾個部門“單兵推進”超載超限治理的格局，構建具有“縱深體系”的共同治理結構，即發展政府與民間的合作伙伴關系，逐步實現政府、社會、公民的共同治理，改變過去過于強調技術路線，而忽視整體治理結構轉型的改革路徑。

四、結論與治理對策建議

(一)構建全社會共同參與的治理機制

因公路超載超限過程中涉及諸多相互關聯領域的復雜性問題，其整體性制度應該是由許多相互依存的制度要素構成，并且可以考慮制度互補，增強制度的耐久性、穩固性和技術上的可操作性，使之成為一種共同信念系統。治理超載超限問題的關鍵是治理機制，治理機制的維系是靠治理制度，治理制度的構建也要遵循路徑依賴。任何制度在形成以后會相對穩定，但有的制度比較容易變化，而有的則很難變化。共同演化是演化經濟學的重要概念，為演化提供了強有力的新邏輯與獨特的分析工具，使演化經濟學的研究不僅停留在過程思維，還考察行為主體之間、主體與環境之間的相互影響。整個治理過程實際上是技術——制度——有關組織相互依賴、相互影響、共同適應、共同演化的過程。從技術——制度——組織三方面考慮確立科學的治理機制，有助于實現治理主體的多元化，也有助于治理的有效性。首先，治理機制的構建要明確政府對治理負主導責任，針對當前監管汽車運輸管理部門之間職責不清、政出多門、職能重疊交叉，管路的不能從根本上管車，管車的只管安全不管路、管事不管人，“人、車、路”條塊分割的現狀，整合各部門的職能，明確各部門的責、權、利，使各管理部門既相互協調又相互制約，建構一種高效的運行機制。其次，推進各利益主體共同參與治理。個體變異只有通過頻數效應在群體中成為多數時，一種主導性的經濟現象、一種新的企業制度、一種新的技術網絡、一個新的社會制度體系才會形成。對超載超限來說，個體利益是異化的基礎，已經成為一種經濟現象，會推動一種新的治理制度體系的產生。公路運營者、汽車司機、貨物運營者、汽車生產廠家、修理廠、一般居民、社會媒體都是治理的主體，在治理過程中應共同參與。最后，要加強相關行業的協同治理。通過各行業協會，制定嚴格的行業標準，從源頭上增加對超載超限的壁壘，發揮治理的各主體的積極性和主動性。

(二)推進制度創新

政策、法律、法規的制定應增強剛性和可操作性，減少彈性和空泛性，避免不負責任和尋租行為的發生。各項法律法規及規章制度的制定要硬化、細化，控制行政隨意性，增加管理部門的責任成本，使其管理責任與利益對等。強化監管體制和完善約束機制，對公路管理、主管車輛牌照發放及年審的部門，實施部門領導問責制，并進行責任例查，對不合格的部門及個人進行嚴格的責任追究。只有管理措施執行到位，才能形成一個長久有效的機制，從而穩定貨運市場的競爭秩序。合理運用行政、司法、經濟等手段提高規制者的尋租成本’。

根據高速公路公共性的特點和私人提供的可能性，建議國家完善修建公路的有關法律法規，允許私人部門特別是由有實力的公司投資修建公路，改革公路的投資機制，鼓勵私人參與，引入競爭性市場來消除外部性市場。通過投資主體的多元化實現利益主體的多元化，推進公路的產權改革，這樣有利于超載超限治理的健康運行。改革公路供給機制，必須堅持政府組織、引入競爭、法律和政策作保證的原則下進行，加強收費制度的協同設計。

(三)提升超載超限的治理技術

主要要從以下幾個方面提高治理技術。1 統一超載標準。要使貨運市場的汽車超載現象得到徹底根治，必須統一超載標準。避免不同執法部門，不同執法標準。有關部門要從車輛實際載重能力和車主的利益出發，制定全國統一的標準，使管理者做到處置有依據，使經營者明白消費。必要時可以出臺相關的法律法規來保證統一標準的實施。2 公路的統一設計標準。要想把治理超載的各項工作落到實處，必須制定統一的公路標準并通過法律法規進行規范，對違規人員進行嚴格的法律制裁。對運輸車輛軸載質量、車貨總重量檢測等的裝置也要實行統一標準生產。