自主治理:中國草原治理的新途徑

摘要：目前，我國草地資源退化十分嚴重，本文分析了草地資源退化的原因及中國草原管理的困境，通過分析奧斯特羅姆的自主管理理論，指出具有重要生態文化意義的草原自主治理，為草原治理提出新途徑。

關鍵詞：自主治理 蘋地資源 適用性治理

一、中國的草地危機

(一)中國草地退化的現狀

草原是我國面積最大的陸地生態系統，中國現有天然草地近4億公頃，其中可利用面積3.10億公頃，占全國國土面積的41.7％，相當于耕地面積的4倍，森林面積的3.6倍。草原的生態、經濟和社會功能在人類社會的發展過程中具有不可替代的作用。

近年來，我國草原資源保護工作力度逐步加大，取得了令人矚目的成績。但過度開發利用使草原資源的退化日益嚴重。中國草地，特別是北方牧區載畜量長期處于超負荷狀況。全國畜均占有草場已由1949年的6.2公頃減少到目前的1.33多公頃，草地生產力普遍下降30％～50％，牧區退化、沙化草地面積已占可利用草地面積的42％，并且每年以133.33多萬公頃的速度擴展。目前我國嚴重退化草原近1.8億公頃，并以每年200萬公頃的速度繼續擴張，天然草原面積每年減少約65～70萬公頃，草原質量不斷下降，約占草原總面積84.4％的西部和北方地區是我國草原退化最為嚴重的地區，退化草原已達草原總面積的75％以上，尤以沙化為主。

(二)中國草地退化的原因

草地退化的原因，經過科學家多年的研究，目前普遍的共識是：根據我國草地資源近10年的變化。人類行為占有絕對主導作用。西部地區草地資源目前的危機是人類不合理利用行為的后果。人們濫墾，濫牧，濫樵，濫采，濫用水資源，這些不合理的行為導致草原嚴重退化。

在西部，環境破壞最嚴重的地區并非人口壓力最大或最貧困的地區，而是生態環境較為脆弱的地區。因人類不合理的活動導致生態環境條件短期內發生激烈變動，尤其表現在一些流域的下游地區。

(三)中國草地管理的困境

改革開放以前，中國實行計劃經濟體制，草原地區以社區管理模式為主，社區對農牧產品統購統銷。牧民不存在因驅利而過度放牧的動機，其他地區的牲畜不允許到當地的牧場來放牧，故不存在因自由開放使用帶來的悲劇性結局。

然而改革開放后，牧區草地與農田一樣開始實行家庭承包制。以內蒙古為例，在全國率先實行了“草場公有，承包經營，牲畜作價，戶有戶養”的“草畜雙承包”責任制。1989年，又提出并實施草場“雙權一制”，即落實草原所有權、使用權和承包到戶責任制。不同于農田可以清晰地界定所有權和使用權，草地的所有權的落實進展相對順利，使用權落實緩慢，大部分草場出現了產權虛置，草場使用權難以有效落實，混放混用的現象十分常見。隨著市場經濟的進一步發展，牲畜能夠按照市場價格自由出售，激發了牧戶多養牲畜的積極性，草原地區的牲畜數量紛紛達到歷史的頂峰，對草地的濫牧程度前所未有。

20世紀80年代初承包責任制在草原地區開始實施，草原地區圍欄得到鼓勵。最早圍欄的牧民既可以保護自己的草原，又可以共同利用公共草原多獲利。而最早圍欄的牧民必定只圍欄自己最好部分的草原，譬如冬營地，因此牧民開始紛紛修建圍欄。但修建圍欄無形中增加了牧民的成本，有些貧困牧戶無力承擔，于是在自己承包的土地上修建柵欄，卻將牲畜放牧在未修建柵欄的草地上，不僅導致貧困牧民的生活越加困難，同時易導致鄰里糾紛甚至沖突，不利于地區和諧發展。

中國草原正在從“公地的悲劇”向“圍欄的陷阱”發展，牧民一方面看到圍欄造成的種種危害，而另一方面又身不由己地被迫圍欄草原。中國實行的是以政府治理為主，市場調節為輔的一種管理制度，但草原牧區通常地處偏遠地區，有較為明顯的地域及民族特點，以政府為主的管理模式難以有效發揮作用，且政府治理難免有“一刀切”的性質，無法具體問題具體分析。

二、自主治理理論為草原治理提供新途徑

(一)自主治理理論的涵義

自主治理理論是美國著名政治學家、政治經濟學家、行政學家和政策分析學家埃莉諾，奧斯特羅姆在多中心理論的基礎上，運用公共選擇與制度分析理論和方法。對瑞士托拜爾高山草場、韋爾塔的灌溉制度等案例進行了實證研究，探索了理論上可能的政府與市場之外的自主治理公共池塘資源的可能性提出的，被學者表述為：“相互依賴的委托人如莉才能把自己組織起來，進行自主治理，從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同收益。”自主治理理論是在考察大量的公共池塘資源的案例基礎上形成的，主要適用于小規模的公共地下水資源、漁場資源、森林草地資源等。

(二)自主治理理論的原則

奧斯特羅姆通過具體案例的調查為自主治理理論積累了大量實證經驗，并從中歸納出八項設計原則：1.清晰界定邊界；2.責權利相吻合；3.允許和鼓勵集體決策；4.有效的監督：5.準確的累進性懲罰制裁；6.建立沖突協商解決機制：7.對自治權的最低限度的認可：8.建立多等級系統性管理機制。通過揭示相關信息、妥善處理矛盾沖突、增強制度的包容性、加強基礎建設以及提高整體對變化的適應性能力等措施，可以建立起符合當地實情的良好管理體系。該八條原則都是在實證經驗的基礎上總結而得出的，對于全球范圍內的公共資源治理有重要的指導和參考意義。

在全球漁業普遍存在過度捕撈的情況下，緬因州的龍蝦捕撈堪為一個自主治理成功的案例。自20世紀30年代開始，緬州的龍蝦數量因不知名原因而大幅度下降，緬州漁民和社團認識到問題的嚴重性并開始自主治理。良好的環境以及有效的管理使緬州龍蝦的捕撈數量維持在一個可持續發展的水平上。漁民和聯合會通過長期的溝通、游說、磨合等方式形成一系列有效的規則，如禁止捕撈幼蝦，分配捕魚地點，建立彼此監督制度等。緬州規則的制定不自覺地使用了清晰界定邊界、集體決策、有效的監督等原則，因而，自主治理理論的原則在一定程度上具有普適性，在自主治理的過程中會不自覺全部或部分應用其原則。

(三)自主治理的難題

緬州大學的學者對緬因進行了一系列研究，發現若漁民不遵守規則或不盡職監督彼此，則緬州龍蝦將會和世界各地漁場一樣存在過度捕撈，故在自主治理過程中存在三個難題，分別為：制度供給、可信承諾和相互監督。

制度供給問題，即誰來設計自治組織的制度，或什么人有足夠的動力和動機建立組織。在新制度產生的過程中。委托人面臨著集體行動的困境，但在不斷重復博弈的過程中，其逐步建立起有效的彼此信任的制度，形成有效的制度供給。

可信承諾問題。埃莉諾·奧斯特羅姆認為，在初始階段。一個占用者在大多數人同意遵循所提出的規則的情況下，其未來預期收益流量作了計算后，可能會為了與其他人和睦相處而同意遵守這套規則。但是達成協議后可信的承諾是需要一定條件的，只有在違反承諾受到制裁之后所擁有的預期收益低于遵守承諾的收益時，承諾才可能被遵守。否則，當出現誘惑的時候，只要有人違背承諾，其他人就都不會遵守。所以，要解決可信承諾問題，必須先解決相互監督問題。

相互監督問題。沒有監督就不可能有可信承諾。自主治理成功的案例表明，“由于所使用的規則的作用，在許多長期存續的公共池塘資源中，監督成本是低的。”“在這里，雙方都沒有在監督活動中投入附加的資源，監督成為他們最大限度地利用自己的取水機會這一強烈愿望的副產品。”

制度供給、可置信承諾、互相監督是三個彼此關聯的重要的問題。制度供給回答的是自組織的創建問題，可置信承諾解決的是動力問題，而互相監督是制度可持續運行的保證。正因如此，自主治理組織才能保持長久的生命力。建立有效的制度設計才能實施有效的自主治理，因而在中國草原自主治理的過程中必須首要解決上述三個難題。

(四)自主治理與中國草原治理

目前，中國的草原治理以政府治理為主，但因各個地區的差異性，其管理結果不盡如人意。以草原牧區為例，中國草原牧區通常地處偏遠地區，地形復雜多變，政府依靠行政管理難免存在“一刀切”的情況，且政府執行力度很差，不利于草原治理。草地資源屬公共池塘資源，故以小范圍自治管理來解決中國草原治理困境是切實可行的，但需解決三個難題。

在自主治理組織中，首先要解決制度設計問題。針對中國草原管理的現狀，制度的設計者應該落實到縣旗等具體的區域。在小區域范圍內，牧民基于共同的利益驅動，有動機及動力制定一個符合共同利益的規則，若繼續各自為政，則會繼續“公地的悲劇”或“圍欄的陷阱”。從理性經紀人角度以及長遠利益來看，在小范圍內構建一個合理的機制是可行的，且符合可持續發展。

當制定了機制和規則后，需要解決的便是可置信承諾問題及監督問題，即規則制定后，如何能實施，以及如何保證其實施。假設一個公共牧場由一個某一個牧民群體所承包，如何才能使每個牧民都遵守規則?若違背規則會遭受如何懲罰?在這個小范圍環境下，牧民彼此之間不斷溝通，相互打交道，建立了信任、信賴、合作的模式，并在這個過程中不斷完善懲罰及監督機制，以便使規則可以順利執行下去。牧民彼此之間互為鄰里，若一方違規，不僅會遭受經濟損失，還會受到鄰里間的排斥，在非一次博弈中，理智的牧民會選擇遵守規則而非違背，這便使自治管理能夠有效的實行。

在偏遠的草原地區，政府的管理威力是非常有限的，可以認為，退化在某種程度上就是強有力政府管理的缺失下地方相關利益人博弈互動形成的退化均衡。當然，這種退化均衡目前正更多地受到政府管理機構和外地公眾、輿論的干預。以生態系統為基本單元的自主治理是可行的，且符合中國實際的。自治管理是為草原管理提供一個有效的途徑，在自治的過程中可以根據八條原則，具體問題具體分析，因地制宜，充分發揮人類的能動性，建立有中國特色的以政府治理為主導，自主治理為補充的草原自治管理體系。

三、草原自主治理的生態經濟意義

(一)經濟意義

草原自主治理給牧民帶來了經濟上收益，改變了傳統牧民靠天吃飯，各自為政的生產生活方式，以集體為基礎，可以降低個人風險，增加集體凝聚力。偏遠地區的牧民生活艱苦，依靠自治管理可以節省修建柵欄等制度成本，同時提高其收益及生活水平，在一定程度上緩解貧富分化，有利于地區和諧穩定發展。

(二)生態意義

草原自治管理可以緩解牧區草原“公地悲劇”以及“圍欄陷阱”問題，保護草原生態環境。草原的生態環境對全球環境有重要影響，通過草原自治管理，可以保護草原生態環境，對我們走出公共資源治理困境提供有益的嘗試，有利于人類可持續發展。

(三)文化意義

我國牧區多為少數民族聚居區，生活狀況復雜多變。在小規模公共池塘資源環境下，人們不斷地溝通，相互打交道，相互之間建立起信任、依賴、合作的模式，加深了彼此之間的文化交流，有利于地區間民族繁榮穩定，有利于社會和諧發展，有利于草原文化的復興。