體制創新是高等教育改革的關鍵

《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)對2020年前的高等教育的改革和發展做了新的重要部署，明確提出要完善中國特色現代大學制度，落實學校辦學自主權等，為我國高等教育改革與發展進一步指明了方向。高等教育改革發展到今天，我們也愈來愈清楚地認識到制度改革、制度創新是關鍵與核心。進行教育創新，關鍵是通過深化改革不斷健全和完善與社會主義現代化建設要求相適應的教育體制，掃除制約教育發展的體制性障礙。

大學體制創新的時代要求

大學制度指大學的組織及其規范與這一組織相關的人們之活動的規則、規范，或者可以說大學制度是關于大學的組織、規則、規范的集合體。大學作為一個正式組織而存在，其本身就需要制度的建構，同時要根據時代的要求不斷調整和完善。

現代大學制度一般包括大學與政府的關系、大學與社會的關系以及大學內部治理機構等內容。它的構架包括兩個層面：宏觀層面(學校與外部的關系)和微觀層面(學校內部)。其中，大學的宏觀管理體制，尤其是政府與大學的關系是制約現代大學制度建立的瓶頸問題，也是關鍵所在。不同的國家，政府與大學的關系也不同。

20世紀90年代以來，我國的大學制度在許多方面發生了根本性質的變化，如高校收費制度的建立、高等教育管理體制改革等。大學所面臨的使命要求和競爭發展環境正在發生深刻的變化，在新的時代背景下，進行大學體制創新的緊迫性更加凸顯。

1 全球化、信息化時代的到來需要大學進行體制創新

當今世界正在進行深刻的時代變革，全球化、信息化時代已經到來，在全球人才、資源、信息流動的背后，隱藏的核心競爭就是制度的競爭。當前的時代變革呈現出三大特點：一是全球化日益加深，世界已成為地球村。全球化是世界發展的客觀進程和必然趨勢，它的發展遠遠超越了經濟合作的范疇，深刻地影響著人們的生活觀念等方方面面，這對教育提出了很大的挑戰。二是信息化日益加快，顛覆了傳統思維模式。信息化的迅速發展，日益改變著人們的生活和學習方式，教師不再是學術知識的權威，傳統的灌輸式教育方式已經過時，許多教學內容教師不講學生已經知道，教與學的關系發生了深刻的改變，主動學習、合作學習、網絡學習的方式越來越受到關注。三是知識經濟已見端倪，創新成為推動經濟社會發展的根本動力。由于知識更新速度加快，傳統的學術權威、知識權威的地位已經徹底顛覆，人們在知識面前的平等性得到加強。在這個時代里，不斷發展的數字技術正在把大學從等級制的、靜止的組織轉變為更有活力的、平等的團體網，大學作為知識首要來源的角色面臨著嚴峻的挑戰，外部制度環境以及大學組織內部的過度科層化制約了大學的創新發展，影響了大學的創新力。大學基于“命令一交流一控制”的傳統管理模式將不能適應快速發展和交互聯系的知識和實踐，這要求傳統大學必須進行根本性的反思和改革。

2 我國經濟體制轉型、政治體制改革和政府職能的轉變需要大學進行體制創新

改革開放以來，我國建立了由計劃經濟向市場經濟逐步轉變的經濟體制，在社會主義市場經濟條件下，勞動力市場的開放，要求大學為不同層次、不同類型、不同部門社會成員的學習需要提供不同的服務；辦學經費來源多元化，也要求大學既要向政府負責，又要向服務對象負責，在招生、專業和課程設置、科學研究、教學等方面具有更大的靈活性和適應性。同時，經濟市場化的改革不僅推動了中國社會的全面轉型，而且還造就了社會階層的分化。階層的分化導致教育需求多層次、多樣性、多元化。教育市場供給的多樣化，也使家長和學生在受教育方式的選擇上更加多元化。隨著市場經濟體制的逐步成熟和中國社會的全面轉型，必然要求大學建立與之相適應的大學制度結構。

隨著經濟社會的發展，我國的政治體制也開始了漸進性的改革，民主法制的觀念逐漸深入人心，政府的職能也發生了轉變，全能型的政府正在向效能型的政府轉變，有效和有限的政府行政模式正在取代無所不包的政府管制模式。在這一過程中，一方面，政府與大學的關系發生了改變，大學組織正在從政府的依附性機構轉變為“面向社會、依法自主辦學、實行民主管理”的法人主體，政府由大學的直接行政領導者轉變為高等教育事業的規劃者、協調者和信息服務者；另一方面，大學的內部關系也產生了扁平化管理變革，教育教學內容和方式的改革、學科的交叉融合、行政權力與學術權力的調節等都需要大學制度進行新的調整和改革。總之，經濟社會的轉型和政府職能的轉變促進了大學制度環境的變革，并從客觀上推進了大學體制創新。

3 高等教育改革的深化需要大學進行體制創新

當前，我國的高等教育取得了跨越式發展，初步形成了若干所能夠有條件向世界一流沖擊的高水平大學。培育了一大批前沿新興學科和交叉學科，科技創新和社會服務的能力不斷增強，毛入學率也從1998年的9.8％增加到24.2％，到2020年將增加到40％，高等教育已進入了國際上公認的大眾化階段。但也要看到，我們還面臨著許多新的挑戰，還存在不少困難和問題。從國際上來看，經濟全球化的結果之一就是高等教育的國際化。近年來，許多國外高校和教育機構紛紛到我國招生、開展各種合作項目，國際高等教育間吸引優質生源的競爭日益激烈。我國高等教育的各個環節，包括招生、培養、考試、指導、就業等都需要進行改革，以便更好地參與國際范圍的生源競爭。從國內來看，我國的高等教育還存在著持續發展條件不足不穩、拔尖創新人才培養較為薄弱、制約發展的體制性障礙還沒有完全解決等問題，這些都迫切需要高等教育進行相應的變革和創新。基于此，《規劃綱要》明確提出，把改革創新作為教育發展的強大動力，要以體制機制改革為重點，并將完善中國特色現代大學制度作為改革試點之一。

大學體制創新的基本規律

進行大學制度改革、推進大學體制創新，必須符合大學的根本特性，符合人才培養和學科發展的規律。

1 大學體制創新要符合大學根本組織特性

大學從根本上來說是一種學術文化組織，是一個學術共同體，學術自由是大學的靈魂。目前，我國大學確實存在學術權力與行政權力失衡且行政權力過大的傾向。其核心問題是用行政化的思維、模式管理學術組織，人為地賦予大學以級別、層級和等級，用計劃的方式配置學術資源和科研項目成果等，如博士學位的授予，在我國大學，按照《中華人民共和國學位條例》，先要通過答辯委員會，合格之后交給各院系學位評定委員會分會討論，之后再由學校學位評定委員會評定；而在美國，先通過資格考核，再通過答辯委員會就可以。我國這種等級式、行政化的管理模式是造成大學行政權力與學術權力失衡的根本原因。此外，大學資源分配和配置方式中受到行政因素的影響，也是大學表象“行政化”的一個原因。目前在高校資源分配中，評審是很重要的一個方式，通過評審優勢專業、特色專業、國家精品課程、教學團隊等實現資源分配的方式，這本身就是一種行政化的管理方式。一般是行政級別越高，獲得的學術資源就越多。因此，進行大學體制創新，就要平衡好學術權力和行政權力的關系。學術權力關注學科專業、教學科研等學術事務，行政權力則主要從大學的整體利益出發保證整個組織有效運行。兩者之間保持必要的張力，相輔相成。

2 大學體制創新要符合人才培養的規律

大學作為一種高等教育機構具有多種功能，但其最核心功能還是人才培養。大學體制創新一是要科學選拔和培養人才。大學應該是分層次的，不同類型、不同實力的學校不應追求“同一性”，應體現“差異性”。各類型的大學應該根據自己的定位，分類分層，實施不同類型人才的選拔和培養，對于研究型大學來說，更要注重拔尖人才和優秀人才的選拔和培養。二是要注重提高人才培養質量，將更多資源和精力放在人才培養上。近年來，由于各種因素的影響，我國大學出現了重科研輕教育的傾向，對教學的關注相對較少，教師與學生的溝通與交流也逐漸減少，師生關系日益疏離；量化的、短視的評估也使教師把很多精力投入非教育、非學術事務中，這些都背離了大學教育的核心功能和根本目的。三是要注重學生創新精神和實踐能力的培養，著力于創新型人才培養。有調研報告顯示，在加強對學生的教育和培養方面，看重實踐能力和創新能力的占70％。進行大學體制創新，就要真正遵循創新型人才的培養規律，形成體系開放、機制靈活、渠道互通、選擇多樣的人才培養體制，真正實現培養人的目的。

3 大學體制創新要符合學科發展的規律

大學學科是一個深刻而持續地影響學者心智的學術部落和學術領地，同時又是這個學術領地建制而成的學術組織。學科的創新發展關鍵在于學科的交叉和融合。然而，目前我國大學在學科建設上存在著一些問題，一些學校致力于增加和完善學科點，只注重學科的數量，對質量關注不高，學科的建設與社會的聯系不夠密切，不同學科之間的交叉和融合較少等。許多跨學科平臺、基地并沒有真正促進學科交叉融合，而是各自成果的匯總。究其原因，在我國大學，教師是隸屬于各個學院，而不是學校，教師的工作量、考核、職稱評定等都以院系為依托，這就很難實現跨院系、跨學科的研究和建設。另外，在創新型人才的培養上，沒有真正注重跨學科的問題，學生的選修課范圍也比較狹窄，一些教師有“領地”意識，不喜歡別人進入自己的領域，這種學科壁壘不利于未來人才的培養。因此，進行大學體制創新，就要打破壁壘，建立起相應的人事和財務管理、人才培養等體制和環境，促進學科的交叉融合和跨學科創新型人才的培養。

大學體制創新的關鍵

現代大學制度的核心就是在國家的宏觀調控政策指導下，大學面向社會，依法自主辦學，實行科學管理。因此，大學體制創新的關鍵就是要規范和理順大學與政府、與社會的關系，完善大學內部治理結構。

1 理順大學和政府的關系，進一步落實和擴大高校辦學自主權

《規劃綱要》進一步提出要實行政校分開、管辦分離，這是處理大學和政府關系的一個基本原則。大學辦學自主權是以學術權力為內核的，學術自由權對大學有著特別重要的意義，追求真理是大學的內在要求，而學術自由權是追求真理的先決條件，大學自治的核心就是學術自由。目前，我國大學的學術自由權由于種種原因還沒有完全落實到位，受項目的影響較大，往往不能自選題目，學術自由也缺乏必要的經費支持，《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)對學術自由權的規定也過于粗疏等。因此，學術自由權需要進一步加大法律支持力度，對其應該有法律上的明確規定和保障。

落實和擴大高校辦學自主權，要進一步落實和擴大高校在經費和財產管理、使用方面的自主權。目前，高校撥款中基本支出部分主要是依據學生人數來確定撥款總額的方式，應該加大基本支出撥款占總撥款的比重，進而提高學校的資源配置自主權；按照分類管理的原則對學校定額進行分類管理，尤其是對研究型大學應該制定單獨的定額；對于學校各類收費的管理，應該考慮差別定價的原則，視學校的具體實際情況，擴大學校在各類收費管理中的權利；增加對高校的基本建設投入和高校科研事業費，在科研經費的使用上給高校和教師更大的自主權。

落實和擴大高校辦學自主權，要進一步落實和擴大高校人事權，落實高校對教師的聘任權力。完善《教育部關于直屬高校崗位設置管理暫行辦法》，改為以經費間接調控學校人員規模和職稱結構比例。取消政府對高校進人指標的控制，實行學校按經費和實際需要選留教師。要進一步落實和擴大高校在招生、培養等方面的自主權，國家應減少甚至取消指令性招生計劃。對于博士生招生，可根據一定時期內(如5年左右)各高校考生報考錄取情況，綜合確定該校參考性招生名額，各高校可在一定比例內上下浮動。此外，還要進一步落實和擴大高校在科研、國際學術交流以及授予榮譽學銜等方面的自主權，使各高校真正辦出特色、辦出水平。

2 進一步完善大學內部治理結構

大學內部治理結構是針對大學的內部關系，協調、規范大學組織的各種行為，使其成為一個有機整體，以有效地適應環境中一系列的制度安排及運行機制。現代大學制度的建立最終要落實到大學內部治理制度上。

首先，加強大學章程建設。《高等教育法》明確規定高校要按章程自主辦學；《規劃綱要》也指出，要加強大學章程建設，依法制定章程，依照章程管理學校、確定內部治理結構。建議盡快頒布“制訂大學章程的實施細則”，明確大學章程在大學依法自主力’學中的法律地位，明確大學章程的制訂主體和內容要求，明確大學章程的制訂程序和完成期限。在大學章程的指導下，做好校內規章制度的立、改、廢，體現和落實高校和院系的辦學自主權。

其次，以委員會制度為基本框架，完善黨委領導下的校長負責制。為明確和保障教授在治學、治教、治校中的地位與作用，要采用委員會輔助決策機制，就學校重大問題和事項分門別類設立專門委員會。特別是要完善和保障學術委員會等行使學術權力的制度規范和運行機制。目前，我國很多大學都有學術委員會，但委員會的人員構成、合法性基礎、職責范圍和程序規范等方面都不夠完善。因此，需要進一步研究學術委員會及其他委員會的產生方式、職責范圍、議事范圍、程序以及實施監督等問題。

再次，建立以同行評議為基礎的學術評審制度和教師考核制度。香港科技大學自1991年建校以來，迅速發展為一所世界著名學府，非常關鍵的一點就是建立了“三級一界”的學術評審制度(“三級”：系、學院和學校三級，“一界”：和本校沒有任何關系的外部學術界，挑選一流專家、學者作為匿名評審人)。而目前我國內地大學存在的一個主要問題，就是以學術刊物的等級來劃分教師的文章層次，并以此作為教師晉升、考核的依據，造成了“外行評審內行”的現象。為此，就要建立以同行評議為基礎的學術評審制度和教師考核制度。完善以校外同行為基礎的學術評審制度，建立監督、申訴機制，要廢除核心期刊制度，學術刊物應回歸學術本位。總之，學術評價要促進教師的積極參與，把教師從過于機械、苛刻的考評標準中解放出來，教師考核應由注重量的考核轉為注重質的考核，如推行學術代表作制度，要將教師考核權力下放到院(系、所)，教師聘期考核周期應適當延長，避免短期考核引發的急功近利行為和浮躁學風，創造寬松和諧的學術氛圍。

最后，建立科學的決策機制和決策支持體系。決策的基本程序包括澄清問題，把要解決的問題弄清楚；收集各種備選方案，對每種方案的結果作出評估；選擇最佳方案等。決策時應充分發揚民主，要進一步完善教職工代表大會和學生代表大會制度，在辦學過程中，要給予師生員工參與辦學的主動權，要通過各種形式聽取師生員工對學校辦學理念、教學科研方面的意見與建議，使各種理念和決策真正轉變為廣大師生的思想和行動，真正落到實處。

3 理順大學和社會的關系，加強和擴大與社會的合作

當今時代，大學一方面與社會的關系日益緊密，隨著社會各方面力量對教育與其自身發展之間存在的日益密切的關系的認識不斷加深，社會各方面積極參與教育活動；另一方面也確實存在著與社會脫節的問題，沒有面向社會需求。另外，大學也承擔了教職工的養老、子女教育、校園安全穩定、計劃生育管理等社會職能和社會責任，負擔過重，難以集中精力承擔大學的使命。因此，構建和完善現代大學制度，就需要理解大學和社會的關系。一方面，將不應該由大學承擔的養老等問題納入社會保障體系；另一方面，要加強和擴大與社會的合作，探索建立高校與行業、企業密切合作共建的模式，推進高校與科研院所、社會團體的資源共享，形成協調合作的有效機制，提高服務經濟建設和社會發展的能力。《規劃綱要》還提出探索建立高校理事會和董事會。要明確其職責權限，確實發揮其聯系學校和社會的橋梁作用。目前，我國已有200多所大學相繼建立校董會或相應組織，主要有3種類型：一是合作型，即大學與董事單位合作，尋求更多的社會支持，包括辦學資金的支持；二是審議型，即校董會或理事會對大學的辦學方向、發展規劃、學科建設等展開咨詢、審議、監督、指導；三是決策型，即民辦大學和少數公辦大學的校董會或理事會在校長任命和學校重大發展決策上具有決定性作用。高校理事會和董事會的建立將會打破傳統的行政管理觀念和封閉的辦學體制，推動大學主動適應經濟社會發展需要，形成利益相關者共同討論和決定社會公共事業發展的良好治理模式。

(作者單位：北京師范大學黨委宣傳部)

[責任編輯：蔡桂蘭]