環境監管失職罪主體問題研究

[提要] 隨著生態環境的不斷惡化，保護生態環境是我國政治生活中的頭等大事，但是我們一些地方的環境監管部門濫用職權，執法不嚴，使得環境資源的破壞日益嚴重，加大對環境監管人員的法律責任的立法已成為我國當前和今后一段時期立法的主要內容。本文試圖通過對環境監管失職犯罪主體問題的研究，提出對該犯罪主體的范圍予以界定。

[關鍵詞] 環境監管;失職犯罪;主體

[作者簡介]楊秋林(1965—)，男，江西省社會科學院副研究員。(江西南昌330039)

2000年11月國務院發表《全國生態環境保護綱要》，指出當前生態環境惡化的主要原因之一，就是一些部門和單位監管薄弱，執法不嚴，管理不力，致使許多生態環境破壞的現象屢禁不止，加劇了生態環境的惡化。究其原因，筆者認為是:目前從立法上并沒有予以明確環境監管失職犯罪的主體要件是什么，由此造成了對環境監管嚴重失職人員的刑事追究存在著障礙。本文擬從犯罪主體構成要件方面進行理論探討，以求教于同行專家和學者。

一、現行環境監管失職罪主體的法律規定

根據刑法第408條的規定，環境監管失職罪的主體是負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員。根據我國有關法律的規定，負有環境保護監管職責的國家機關為:

1.《環境保護法》的規定

《環境保護法)第7條對環境保護監督管理機關作出了原則性規定:(1)國務院環境保護行政主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理。(2)縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門，對本轄區的環境保護工作實施統一監督管理。(3)國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理。(4)縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門，依照有關法律的規定對資源的保護實施監督管理。

2.《大氣污染防治法》的規定

《大氣污染防治法》第4條對大氣污染防治的監督機構作出了規定:(1)縣級以上人民政府環境保護行政主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理。(2)各級公安、交通、鐵道、漁業管理部門根據各自的職責，對機動車船污染大氣實施監督管理。(3)縣級以上人民政府其他有關主管部門在各自職責范圍內對大氣污染防治實施監督管理。

3.《水污染防治法》的規定

《水污染防治法》第4條對水污染的監督管理部門作出了規定:(1)各級人民政府的環境保護部門是對水污染防治實施統一監督管理的機關。(2)各級交通部門的航政機關是對船舶污染實施監督管理的機關。(3)各級人民政府的水利管理部門、衛生行政部門、地質礦產部門、市政管理部門、重要江河的水源保護機構，結合各自的職責，協同環境保護部門對水污染防治實施監督管理。

4.《環境噪聲污染防治法》的規定

《環境噪聲污染防治法》對環境噪聲污染的防治的監管機關作出了規定:(1)國務院環境保護行政主管部門對全國環境噪聲污染防治實施統一監督管理。(2)縣級以上地方人民政府環境保護行政主管部門對本行政區域內的環境噪聲污染防治實施統一監督管理。(3)各級公安、交通、鐵路、民航等主管部門和港務監督機構，根據各自的職責，對交通運輸和社會生活噪聲污染防治實施監督管理。

環境污染的來源很復雜，除了以上法律外，還有其他法律、法規、規章對環境保護監管部門作出了具體規定，在此無法一一列舉。

三、完善我國刑法中的環境監管失職犯罪主體的建議

現行的法律規定對監管失職犯罪主體過于籠雜，司法實踐中真正因為監管失職造成嚴重后果被追究刑事責任的十分困難。根據《刑法》第408條的規定，環境監管失職罪是指負有環境保護監督管理職責的國家機關工作人員嚴重不負責任，導致發生重大環境污染事故，致使公私財產遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴重后果的行為。由此可見，環境監管失職罪的主體是國家機關工作人員，而不限于環保部門的工作人員。為此我認為，環境監管失職罪的主體還應包括以下幾類:

(一)各級地方人民政府的領導干部

《環境保護法》第十六條規定，地方各級人民政府應當對本轄區的環境質量負責，采取措施改善環境質量。1996年發布的《國務院關于環境保護若干問題的決定》規定，地方各級人民政府的領導干部不得違反國家有關建設項目環境保護管理法規，擅自批準建設未經環境影響評價的項目，凡違反規定的，必須追究有關審批機關和審批人員的責任。

(二)依法應當將環保部門的審批意見作為前置條件的審批部門的相關工作人員

《環境影響評價法》第二十五條規定，建設項目的環境影響評價文件未經法律規定的審批部門審批或者審查后未予批準的，項目審批部門不得批準其建設，建設單位不得開工建設。1996年《國務院關于環境保護若干問題的決定》明確要求，在建設項目審批和竣工驗收過程中，對不符合環境保護標準和要求的建設項目，環境保護行政主管部門不得批準建設項目環境影響報告書或環境保護設施竣工驗收報告，其他有關審批機關一律不得批準建設或投產使用。很多地方政府對這一點做了更加明確的規定。例如，《江西省建設項目環境保護條例》第三十條規定，各級人民政府及其有關部門負責人和其他國家機關工作人員，違反條例規定有下列行為之一的，由其所在單位或者上級主管機關給予行政處分……建設項目未辦理環境影響報告書、環境影響報告表或者環境影響登記表審批手續，擅自批準項目可行性研究報告，發給建設用地規劃許可證、采礦許可證、辦理用地手續或者發給營業執照的……其第三十一條還規定，違反條例規定的行為，觸犯刑法的，依法追究刑事責任。

(三)此外，依據相關法律、法規的規定

在國家海洋行政主管部門、港務監督、漁政漁港監督、軍隊環境保護部門和各級公安、交通、鐵路、民航管理部門中，依照有關法律的規定對環境污染防治實施監督管理的人員，縣級以上人民政府的土地、礦產、林業、農業、水利行政主管部門中依照有關法律的規定對資源保護實施監督管理的人員，也可以構成環境監管失職罪的主體。

(四)增加單位為環境犯罪主體的立法

在環境犯罪案件中，單位環境犯罪的發生率最高，單位(法人)的規模越大，對環境資源的破壞性及潛在的社會危害性就越大。在確定單位環境犯罪主體時，首先要弄清單位刑事責任能力的合法存在性與自身的完整性。在明確了單位合法存在的前提下，將單位的經濟活動看做是單位的代表、其主管人員或直接責任人員，經過單位決策機關授意或批準。為了單位的利益，以單位的名義實施了危害環境的犯罪行為，除對直接責任人員自然人的處罰原則處罰外，單位作為一個完整的組織亦應承擔相應的罰金刑。[2]單位構成環境犯罪一般應具備三個條件:

1.單位環境犯罪的整體意志

環境犯罪行為必須經過單位的決定、批準、授意或認可，這種集體意志才屬于單位的整體意志。即使單位決策有時取決于某一個人的主導性意見，也屬于單位整體意志的體現。[3]

2.單位環境犯罪行為存在的依賴性

單位與環境犯罪行為之間的客觀內在的聯系必須通過環境犯罪行為的實施者來實現，因為單位的決策機構不能直接實施自己的犯罪意圖，必須通過其代表人、主管人員或其他人員實施，而且行為人必須是單位的內部成員，即單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員。此外，非本單位的其他人員冒用單位名義實施的環境犯罪行為不構成單位環境犯罪。

3.單位實施環境犯罪行為的功利性

單位決策的內容常常以自身利益為基礎，這追求功利的代價則使其具備承擔刑事責任的能力。單位任何成員為了單位利益實施犯罪行為的，都應追究單位的刑事責任。如果單位成員非出于單位利益，而是出于滿足個人私利超越單位權利能力范圍實施的環境犯罪行為，則應追究自然人的刑事責任。

[參考文獻]

[1]莫神星.探討環境監管失職罪[J].中國環保產業，2002，(4).

[2]王秀梅.破壞環境資源保護罪定罪與量刑[M].人民法院出版社，1999.

[3]趙秉志，王秀梅，杜澎.環境犯罪比較研究[M].法律出版社，2004.

[責任編輯:林婷]