關于審計移送質量的思考

一、審計移送質量存在的主要問題及原因

(一)審計移送質量存在的主要問題。

1.審計移送事項查證深度不夠。主要表現在:一是審計移送對象不明確，即違法違紀問題的責任主體不明確;二是僅反映表面現象，未從本質上去把握，弄清楚問題的實質是什么;三是僅揭示問題現狀，未追查問題產生的原因，也未追蹤問題造成的后果;四是對審計移送事項所涉及的事實常常使用“涉嫌”、“懷疑”、“推測”等文字來做定性結論，未能體現審計取證證據確鑿的查證原則。

2.審計移送證據不夠充分。主要表現在:一是在同一移送事項的取證上不同的審計人員可能收集不同的審計證據;二是盲目取證導致取得的審計證據不充分、相關性差，與審計移送事項缺乏關聯，甚至收集了互相矛盾的證據;三是對應通過函證、實地查驗、調查詢問等必要的審計程序取證的事項，未實施或直接實施不具有替代作用的其他審計程序，使審計證據力度較弱;四是對被審計單位或經辦人員就取證資料反饋不同意見后未進行系統地分析整理，審計與被審計雙方的分歧未能較好處理。五是對需要通過審計人員分析、復算、核對等方法取得的證明材料缺少必要的過程記錄，無計算依據或者其他必要的說明;六是僅對收集的零散證據蓋章，缺少經過被審計單位確認事實的環節。

3.審計移送受理機關不夠恰當。有的審計機關不遵循審計移送規定，將應當追究刑事責任的問題向紀檢監察機關移送，將應當給予黨紀政紀處分的問題向主管部門移送;還有的審計機關不遵循按照審計管轄辦理移送的規定，將應當移送同級有權處理部門的問題向下級部門或政府移送。此外，還存在同一事項多頭辦理審計移送的問題，嚴重打亂了審計移送管轄秩序。

4.審計移送定性不夠準確。審計移送定性是審計機關通過依法實施審計監督，對被審計單位及其有關人員違反財經法紀行為擬移送事項所確定的性質。有的審計機關機械地防范審計風險，在審計移送定性時對問題低調處理，將違法案件從違規的角度去定性移送，使一些大案要案得不到及時的查處;有的審計機關則相反，為擴大審計成果或促使受理機關盡快接收審計移送案件，將違規案件從違法的角度去定性移送，使審計處理不符合實際，給被移送對象造成不必要的負面影響;有的審計移送的問題定性含糊，把看似相近的問題相提并論，只看表面現象，不看問題本質屬性，把違規設立過渡戶與私設小金庫的問題等同起來，造成審計移送定性不準確。

5.審計移送文書不夠規范。現行審計移送文書是在取消審計建議書的基礎上，將審計建議書和移送處理書合并為審計移送處理書，擴大了審計移送處理的范圍，因此審計機關在作出移送處理時，應針對不同的移送事項撰寫內容不同的移送處理文書。目前，一些審計機關混淆對于應當由其他有關機關進一步查證落實、追究有關責任人員責任、應由有關部門處理處罰的審計移送事項，千篇一律地使用一個移送處理書模板，不便于受案機關在接收移送處理書后對移送案件案情基本情況的了解和進一步查處。同時，移送處理書中事實表述不清晰、用語不規范、文字不準確，也影響了審計移送的質量。

6.審計移送追蹤落實不夠。審計移送追蹤是審計機關對辦理了審計移送線索或案件的關注、跟蹤、協作、配合。有的審計機關認為，既然審計移送是對不屬于審計機關職責范圍的違法違紀事項的一種處理方式，那么辦理審計移送后就事不關己，高高掛起。由于審計移送線索或案件大多是經濟案件，涉及到的違法違紀問題專業性強，查證時需要大量的會計、審計知識，而受理移送機關辦案人員對前期情況不夠熟悉，受會計、審計等專業知識的限制，對案件的查處或突破存在一定困難。如果審計機關不加強審計移送追蹤，往往會使案件在偵查階段就不能深入進行下去，最后不了了之，造成審計移送立案率較低，結案率不高，審計成效難以得到充分體現。

(二)影響審計移送質量的主要原因。

1.審計人員素質不能完全適應工作需要。部分審計人員業務知識及專業水平不能勝任業務發展的需要，對被審計單位的違法違紀行為“看不出、識不破”，對違法違紀問題的事實證據、責任對象“找不全、拿不準”，是影響審計移送質量，形成審計移送風險的內在因素。

2.審計人員移送質量風險意識淡薄。由于審計移送對被審計對象不具有直接的強制執行力，審計移送后，有關部門要對審計機關移送的材料進行審核復查后，才能決定是否立案，因而審計不存在被提起行政復議和行政訴訟。因此，一些審計人員就認為審計移送處理沒有風險，在辦理或不辦理審計移送問題上往往存在一定的隨意性。加上近年來，審計任務的壓力越來越大，部分審計人員“為完成任務而審計”的應付思想比較突出，“為移送而移送”的指導思想導致其認為在審計項目中抓住了審計移送案件已足夠交差了，進而忽視了審計移送質量要求。

3.審計機關移送考核制度存在欠缺。為激勵審計人員查出大案要案，多數審計機關對審計移送案件實行辦理移送就加分的考核制度，而對移送要件不具備、證據不充分、定性不準確等辦理移送的情況無相應責任追究制度，造成審計人員為擴大審計成果盲目移送，只求數量不講質量，從而制約了審計移送質量的提升。

4.審計移送質量控制制度不夠落實。現行審計質量控制制度規定，審計移送應當按照審計項目的質量管理規定，實行審計人員、審計組長、審計項目負責人、審計復核審理人員、審計項目審理會、審計機關負責人各負其責，逐級把關復核審理，但實際上這一制度未能得到較好地執行，造成審計移送質量得不到保證。

二、提高審計移送質量，必須把握幾個關鍵環節

(一)嚴守法律法規的規定，掌握審計移送的要件。

現行的法律法規強調了審計機關作為行政執法機關應當依法移送涉嫌犯罪案件線索，同時也明確了移送應具備的條件。審計移送的基本要件是:移送對象明確、受理機關恰當、移送事實清楚、移送證據確鑿、移送依據正確、移送程序合法。因此，審計機關移送線索或案件的查證要有一定的深度，對需追究行政、刑事責任的移送線索或案件要符合立案標準，對責成其他部門處理處罰的移送事項要證據充分、移送恰當。

(二)明確審計移送受理機關，規范審計移送級次。

根據《審計署關于進一步規范審計移送工作的意見》的指導精神，我們認為，審計發現的超越審計機關職權范圍需要移送的事項，應區分不同情況辦理移送:有關單位或個人涉嫌犯罪的，應向公安機關或檢察機關移送;需要追究有關人員黨紀政紀責任的，應向紀檢監察機關或相關干部管理部門移送;其他應由主管部門、監管部門或各級政府進行處理的，應向有關部門或政府移送。同時，審計移送處理作為各級審計機關的一種處理手段，應當嚴格按照審計管轄進行辦理:對于上級審計機關統一組織實施的項目，對發現應當由其他有關機關糾正、處理、處罰或者追究有關責任人員行政、刑事責任的問題，應按上級審計機關的要求向指定機關移送;對于上級審計機關授權審計項目或審計機關按照審計管轄組織實施的項目，由組織實施的審計機關向同級有關部門辦理移送;對于上級審計機關審計下級政府管轄范圍發現的涉案金額較大、涉案人員級別較高、性質惡劣或有一定社會影響的案件，由上級審計機關向同級有關部門辦理移送;上級審計機關對下級審計機關辦理的不恰當移送有權予以糾正。

(三)落實審計移送分級責任，把好審計移送案件質量。

審計移送應當按照審計項目質量管理分級負責的要求，逐級落實審計移送責任，把好審計移送案件質量。審計人員應當如實記錄和反映審計移送事項涉及的有關事實，并對其真實性、完整性負責;審計組組長及審計組所在部門負責人應當審核支撐審計移送事項的相關證據，對審計移送事項涉及的事實的充分性以及審計移送事項定性的準確性負責;分管領導對審計移送案件的恰當性負責;復核審理人員、復核審理機構負責人負責審核審計移送事項的合法性，對出具復核審理意見的恰當性負責;文書部門負責審核審計移送處理書文字和格式，并對其規范性負責;審計項目審理會、審計機關負責人對是否辦理審計移送作審定把關。

(四)加強審計移送案件審理，控制審計移送風險。

審計移送關系到審計機關是否依法行政、依法辦事，也是對審計人員的執業水平的一種檢驗。由于審計機關移送處理方式與公民個人舉報行為有著嚴格的差別，因此，加強審計移送案件的復核審理，對于控制審計移送風險具有非常重要的意義。審計機關法制機構對審計移送案件的復核審理，要注重審查移送處理案件涉及有關事實是否真實、證據是否充分齊全、證據來源是否合法且形成閉合的證據鏈、定性是否準確、適用法律法規是否恰當、是否向具有直接管轄權的部門移送等。其中，對移送案件涉嫌犯罪的要審查涉嫌罪名定性是否準確，犯罪構成要件是否充分，是否符合立案標準。必要時，可邀請法律專業人士進行“會診”。通過審計機關內部嚴格的審理，把有權必有責、有權受監督、失職要追究的行政監督原則融入到審計移送工作之中，避免應當辦理移送而不辦理移送、應當在審計職責權限范圍處理的事項而亂辦移送、案件線索證據不充分的情況下盲目移送等情況發生，給被移送的單位和個人造成不必要的不良影響，也使審計機關的公信力受到損害。

(五)加強審計移送案件跟蹤，提高審計移送工作成效。

審計移送線索或案件是否能夠落實查處，最終需要通過有關部門的立案查處來實現，因此移送后的落實跟蹤十分重要。特別是一些情況復雜的重大案件，審計機關做出移送處理后還需要審計人員對案情背景、審計查證過程及具體情況向受案機關的辦案人員進行詳細介紹，盡可能地讓辦案人員盡快熟悉情況，幫助案件的立案和查處。審計機關應及時跟蹤了解移送案件的查處情況，提供必要的會計、審計專業支持，補充完善移送證據的欠缺。同時，對于受理機關不予立案查處的案件，要及時與受理機關溝通情況、查找原因;對于審計機關自身原因造成的，要在今后杜絕移送處理的隨意性，提高審計移送案件立案率、結案率，力爭審計移送的線索或案件，件件有落實，樁樁成鐵案，最大程度發揮審計監督作用。

(作者單位:重慶市審計局)