工程建設(shè)領(lǐng)域的突出問(wèn)題及其治理對(duì)策

近年來(lái)，黨中央在全國(guó)各地集中開(kāi)展工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)治理工作，嚴(yán)肅查處工程建設(shè)領(lǐng)域的違法違紀(jì)案件，截至2010年4月底，全國(guó)共受理工程建設(shè)領(lǐng)域舉報(bào)線索17 269件，立案9 188件，結(jié)案8 656件;給予黨紀(jì)政紀(jì)處分5 241人，其中地(廳)級(jí)57人，縣(處)級(jí)611人;移送司法機(jī)關(guān)處理3 058人。因此，加強(qiáng)工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題的研究，分析產(chǎn)生的原因，提出治理的對(duì)策，對(duì)于加強(qiáng)工程建設(shè)管理，促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)，維護(hù)人民群眾的根本利益，促進(jìn)科學(xué)發(fā)展，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定，具有十分重要的意義。

一、工程建設(shè)領(lǐng)域中存在的突出問(wèn)題

(一)盲目決策、朝令夕改。一些地方違背科學(xué)決策、民主決策的原則，亂上項(xiàng)目，違規(guī)征地拆遷、損害群眾利益、破壞生態(tài)環(huán)境、質(zhì)量和安全責(zé)任不落實(shí);一些部門(mén)違法違規(guī)決策上馬項(xiàng)目和審批規(guī)劃，違法違規(guī)審批和出讓土地，擅自改變土地用途、提高建筑容積率;概算管理觀念淡薄，超概算現(xiàn)象比比皆是。

(二)公權(quán)干預(yù)、定向招標(biāo)。有的行政管理者利用手中的權(quán)力，打招呼、遞條子，為參與投標(biāo)企業(yè)說(shuō)情，干擾正常的招投標(biāo)活動(dòng);或在設(shè)置投標(biāo)條件和范圍、選擇投標(biāo)單位等方面，招標(biāo)人與投標(biāo)人串通一氣，“量體裁衣”。

(三)肢解發(fā)包、規(guī)避招標(biāo)。有的建設(shè)單位將本應(yīng)同時(shí)發(fā)包的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等合同層層肢解、化整為零，目的是使單體合同金額低于政府規(guī)定的最低招標(biāo)額度，以逃避公開(kāi)招標(biāo);或?qū)⒔ㄔO(shè)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)間拖到離管理部門(mén)要求的時(shí)間不遠(yuǎn)時(shí)，以應(yīng)急工程等理由要求進(jìn)行直接發(fā)包或邀請(qǐng)招標(biāo)，規(guī)避公開(kāi)招標(biāo)。

(四)圍標(biāo)串標(biāo)、虛假競(jìng)標(biāo)。一些投標(biāo)單位為增大中標(biāo)幾率，暗中邀請(qǐng)其他施工企業(yè)“陪標(biāo)”，以增大自己的中標(biāo)幾率，或幾家投標(biāo)單位互相聯(lián)合，形成較為穩(wěn)定的“串標(biāo)同盟”，輪流坐莊，以達(dá)到排擠其它投標(biāo)人，控制中標(biāo)價(jià)格和中標(biāo)結(jié)果的目的，然后按照事先約定分利，或個(gè)別單位同時(shí)以若干家投標(biāo)單位投標(biāo)，表面上是幾家單位在參加投標(biāo)，實(shí)際是一家在背后操縱的虛假競(jìng)標(biāo)。

(五)顯失公平、定向評(píng)標(biāo)。一些評(píng)標(biāo)專家在評(píng)標(biāo)時(shí)顯失公平，對(duì)那些業(yè)績(jī)顯著、信譽(yù)良好的投標(biāo)單位打低分，而對(duì)某既無(wú)業(yè)績(jī)、又有劣跡的單位打高分，實(shí)行定向評(píng)標(biāo)，確定中標(biāo)者，將工程項(xiàng)目評(píng)給有關(guān)系的施工企業(yè)承建。

(六)層層轉(zhuǎn)包、以次充好。一些資質(zhì)高的施工企業(yè)“亮相”參加投標(biāo)，中標(biāo)后再將工程承包給資質(zhì)低一級(jí)的掛靠企業(yè)，掛靠企業(yè)又轉(zhuǎn)包給再低一級(jí)的施工企業(yè)，最后由僅是幾個(gè)既無(wú)資質(zhì)、又無(wú)技術(shù)能力的土包工頭帶領(lǐng)雜牌隊(duì)伍進(jìn)場(chǎng)施工，出現(xiàn)“一級(jí)企業(yè)中標(biāo)，二級(jí)企業(yè)進(jìn)場(chǎng)，三級(jí)企業(yè)管理，包工頭帶人干活”的怪現(xiàn)象。

(七)低價(jià)中標(biāo)、高價(jià)結(jié)算。一些投標(biāo)單位為了中標(biāo)，投標(biāo)前許以各種優(yōu)惠讓利政策，低價(jià)中標(biāo)后，通過(guò)各種手段與建設(shè)單位簽定補(bǔ)充協(xié)議，降低讓利幅度，增加最后結(jié)算額度。

(八)變更設(shè)計(jì)、標(biāo)外結(jié)算。有的建設(shè)單位在施工招標(biāo)完成后變更設(shè)計(jì)，未重新招標(biāo)、變更施工合同;有的施工單位則與監(jiān)理單位相互勾結(jié)，大搞設(shè)計(jì)變更，虛報(bào)工程量。

二、工程建設(shè)領(lǐng)域突出問(wèn)題的治理對(duì)策

(一)健全招投標(biāo)相關(guān)的法規(guī)和制度，遏制招投標(biāo)管理體制上的漏洞。

工程建設(shè)領(lǐng)域的問(wèn)題最集中的就是在招投標(biāo)領(lǐng)域。我國(guó)現(xiàn)有招投標(biāo)和評(píng)標(biāo)專家管理等法律、制度都是2003年前制定的，經(jīng)過(guò)這些年的發(fā)展，國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)形勢(shì)都發(fā)生了重大變化，應(yīng)該盡快修改其中不合時(shí)宜的條款，同時(shí)增加對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目中發(fā)生商業(yè)賄賂等不法行為的處理?xiàng)l款，將建設(shè)單位、施工單位、勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)專家、招投標(biāo)管理、審批等相關(guān)招投標(biāo)參與法人和個(gè)人的的刑事、民事、行政責(zé)任集于一體。由于現(xiàn)實(shí)中商業(yè)賄賂行為的表現(xiàn)形式變幻多端，且不斷翻新出奇，要避免商業(yè)賄賂變換形式逃脫處罰的可能性，對(duì)不構(gòu)成商業(yè)賄賂的行為作明文規(guī)定，除明文規(guī)定之外的所有行為，皆構(gòu)成商業(yè)賄賂。

(二)增加審計(jì)等專家鑒證環(huán)節(jié)，減少非專業(yè)因素引起的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

1.加強(qiáng)審計(jì)的前期介入。當(dāng)前工程建設(shè)項(xiàng)目的外部審計(jì)，主要集中在竣工決算階段，屬于事后審計(jì)，對(duì)工程建設(shè)項(xiàng)目中實(shí)際發(fā)生的資金流程缺乏整體的監(jiān)督，無(wú)法有效控制項(xiàng)目建設(shè)資金規(guī)模，不利于遏制工程建設(shè)項(xiàng)目中腐敗行為的出現(xiàn)。建議在項(xiàng)目建設(shè)的前期，建設(shè)單位編制的項(xiàng)目概算需經(jīng)過(guò)外部審計(jì)的鑒證認(rèn)可，從源頭上把住資金規(guī)模，概算額度一經(jīng)批準(zhǔn)，無(wú)正當(dāng)理由不得變更;對(duì)于資金規(guī)模較大、建設(shè)工期較長(zhǎng)的建設(shè)項(xiàng)目，必須進(jìn)行期中審計(jì)。

2.工程建設(shè)單位應(yīng)該加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作，將審計(jì)監(jiān)督延伸到項(xiàng)目建設(shè)的全過(guò)程。內(nèi)審機(jī)構(gòu)和人員應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的可行性研究、項(xiàng)目投資的估算、資金的籌措方式、工程招投標(biāo)中預(yù)算控制價(jià)及招標(biāo)文件、經(jīng)濟(jì)合同、施工監(jiān)理單位的審查和監(jiān)督。

3.加強(qiáng)招投標(biāo)合同的法律監(jiān)督。對(duì)于涉及金額較大、專業(yè)性較強(qiáng)、不確定事項(xiàng)較多的招投標(biāo)合同及其相應(yīng)的補(bǔ)充協(xié)議等，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行全方位的法律監(jiān)督，必要時(shí)應(yīng)取得法律專家的幫助。

(三)加強(qiáng)教育，強(qiáng)化管理，把住工程建設(shè)領(lǐng)域治腐工作的關(guān)鍵。

1.要加強(qiáng)廉潔自律教育。日前，中央紀(jì)委制定頒布了《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部違反規(guī)定插手干預(yù)工程建設(shè)領(lǐng)域行為適用中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例若干問(wèn)題的解釋》。要大力宣傳這部法規(guī)和已有的其他黨政干部廉政建設(shè)制度，不僅要加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律教育，還要加強(qiáng)對(duì)建設(shè)領(lǐng)域的一般干部職工的廉潔自律教育，主要包括設(shè)計(jì)、監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督、建筑、造價(jià)等部門(mén)單位從業(yè)人員;同時(shí)要把對(duì)領(lǐng)導(dǎo)親屬及身邊人的教育納入領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政教育體系的重要內(nèi)容，同時(shí)還要把關(guān)鍵崗位的主辦人員列為重點(diǎn)教育對(duì)象。積極推進(jìn)廉政文化進(jìn)工地、進(jìn)現(xiàn)場(chǎng)營(yíng)造以廉為榮、以貪為恥社會(huì)氛圍。

2.要強(qiáng)化對(duì)建設(shè)單位的監(jiān)督管理。建設(shè)單位是項(xiàng)目的提交者、受益者，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目負(fù)有全面的責(zé)任。由于建設(shè)單位主體存在多樣性，且大多數(shù)不是建設(shè)管理的專業(yè)部門(mén)，且我國(guó)的工程建設(shè)市場(chǎng)是一個(gè)賣方市場(chǎng)，用項(xiàng)目發(fā)包權(quán)來(lái)謀求金錢(qián)，是當(dāng)前工程招投標(biāo)環(huán)節(jié)權(quán)錢(qián)交易的主要特征，也是導(dǎo)致工程質(zhì)量低劣的直接根源。因此，要嚴(yán)格按照《招投標(biāo)法》和《合同法》等相關(guān)規(guī)定，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)建設(shè)單位的監(jiān)督。同時(shí)還要加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)、監(jiān)理、質(zhì)量監(jiān)督、建筑施工、造價(jià)、審批監(jiān)管等部門(mén)單位從業(yè)人員、評(píng)標(biāo)專家的監(jiān)督管理。

3.要加強(qiáng)對(duì)工程建設(shè)領(lǐng)域的廉政監(jiān)督。一是把加強(qiáng)工程建設(shè)廉政監(jiān)督作為落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的重要內(nèi)容，對(duì)重點(diǎn)工程項(xiàng)目廉政建設(shè)責(zé)任進(jìn)行分解，通過(guò)逐級(jí)簽訂責(zé)任書(shū)等形式，把廉政責(zé)任落實(shí)到一線工作人員和工程建設(shè)的每個(gè)環(huán)節(jié)。二是強(qiáng)化考核評(píng)議，重點(diǎn)工程階段性進(jìn)展或工程驗(yàn)收合格之后，要組織對(duì)工程項(xiàng)目負(fù)責(zé)人以及受政府機(jī)關(guān)委派參與工程建設(shè)的有關(guān)人員針對(duì)工程進(jìn)展、履行廉政承諾、遵守廉潔自律規(guī)定等情況進(jìn)行述廉。三是加大違紀(jì)案件查處力度，對(duì)相關(guān)單位和責(zé)任人受賄索賄、營(yíng)私舞弊等行為，要依紀(jì)依法嚴(yán)肅查處，對(duì)典型案件進(jìn)行曝光，以起到警示和震懾作用。

總之，只要我們從各個(gè)環(huán)節(jié)的源頭建立起防范權(quán)錢(qián)交易的機(jī)制，同時(shí)加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，就一定能夠遏制和消除工程建設(shè)領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象。

(作者單位:江西省審計(jì)廳)