發展道路選擇:重大結構調整與提升競爭力(二)

一、城鄉結構:應該走什么樣的城市化道路?

筆者在《中國向何處去》一書中討論了東亞、拉美、印度和中國四種發展模式中各自走的城市化道路的不同。東亞體面的城市化道路。東亞二戰后土地制度改革較為徹底，耕地平均化，后來韓臺都進行了農村土地集中的改革和調整。雖然今天其農村人口的比例已經下降到5%，但是比起拉美、美國和歐洲，其家庭農場的規模平均也就在2公頃左右。放開人口流動，農村土地私有并比較均勻，轉移到城鎮的農民在大量的小企業和服務業中得到了就業，加上農村的土地和住宅可以變現，再加上政府對土地和房價的控制，轉移到城鎮中的人口在城鎮中有購買住宅的能力。臺灣在土地和房價沒有上漲前，1980年時城市化水平達到65%，并且城市中85%的居民有了私有住宅。韓國政府建造了250套住宅，解決了四分之一人口的住房問題。東亞這些國家和地區，在人口大量向城鎮轉移初時，也有一些貧民窟存在，后來隨著政府財力的增加，人民收入的提高，逐步地進行了改造，使人民都有了體面的居住。

印度和拉美“貧民窟”為主的城市化道路。印度和拉美，也是人口自由流動，轉移人口的形式主要是貧民窟方式。拉美土地集中度非常高，大量的農場為公司式經營，農場面積比美國家庭農場平均面積都要大，農村無地的農民涌向城市;而印度的土地改革很不徹底，農村家庭農場本來平均規模就很小，但是也存在著大量的無地農民，農村的農民也涌向城市。無地以及從事農業比較收益低，使得拉美和印度的農民大量涌向城市，而城鎮中政府又沒有注意促進能大量容納就業的小企業的發展，城市中存在著大量的就業不足，甚至無業的農村人口，導致進城市人口的收入較低。加上一些無地農民在農村沒有資產可變現，在城市中沒有增長較快的收入，政府財力又對低收入人群的住宅供給沒有支持，結果只能使他們在貧民窟中安身。印度目前城市人口約占總人口的30%，而城市人口中約35%居住在貧民窟中。拉美各國，隨著經濟的發展，對貧民窟也進行了改造，并將其也納入提供公共服務的范圍。

中國城市化道路究竟怎么走?改革開放30年來，在一些關鍵的戰略、體制和政策上，實際沒有進行細致地研究和規劃。改革開放以后的近10年中，我們對農村人口向城市轉移，仍然實行的是限制的政策。20世紀90年代才開始認識到農民向城市轉移的重要性，但是，仍然怕農民進城后，會引起一系列的社會問題。21世紀以來的10年才逐步地清理了農民進城的種種限制，然而到現在還是不徹底。

改革開放以來中國給未來積累巨大社會風險的城市化道路。那么，過去的30年，我們走了一條什么樣的城市化道路呢?可以這樣總結:(1)人口的戶籍沒有放開，采取了轉移人口臨時居住證的制度，由此轉移進入城市的農民人口得不到城市教育、衛生、社保、低保等各方面的政府提供的公共服務，而且在正式單位就業、購置車輛等諸多方面受到限制;(2)貧民窟不允許存在，而城鎮合法房的價格奇高，農民農村中的宅地不能從資產意義上變現退出，城市中勞動力供大于需又使工資收入增長緩慢，沒有購買房屋的能力，結果使轉移人口進得來卻永久留不下;(3)在城鄉間形成大規模的流動人口，在城市內形成大規模工作不固定和居無定所的飄移(蟻族)人群，城中村、蝸居、集裝箱、鴿籠、膠囊間等低成本居住方式也會大量出現，特別是從農村進城的80后、90后，以及未來的21世紀后，想讓他們從城市中回到農村的一畝三分地上去，可能性越來越小，將會在城市中形成低收入生活艱難、有一定文化而無信仰、財富不公(特別是居住不公)使心理極不平衡等這樣的大規模的導致社會動蕩的危險人群;(4)由于農村青年源源不斷地向城市轉移，老年人不能隨同轉移，并且一部分農民工中老年后又返回農村，使得農村的老齡化實際上要快于城市，特別是未來20年到30年中，大部分村莊將會成為老年人為主的沒有活力和蕭條衰敗的地方。從比較的角度看，中國過去30年這樣的一種城市化道路，并不比拉美和印度貧民窟方式為主的城市化道路優越多少。而且，目前的這條中國城市道路如果不進行調整，堅持走下去，結果無疑將會暴發和造成諸多的社會動蕩和災難。

以往學術界對城市化道路的理解，主要是走不走城市化道路，既重點發展農村，還是重點發展城市?如果走城市化道路，也主要是在發展特大城市，大城市，還是發展中等城市，還是發展小城市和小城鎮這樣一些問題上爭論。需要指出的是，一個國家的人口，從城鄉結構上，向農村流動，還是向城市流動?從區域分布上，是從哪些地區流出向哪些地區流動和集中?從城市規模上，是向多大規模的城市和城鎮流動和集中?雖然受到人的規劃意志、交通建設等方面的影響，但是，起基礎調節作用的仍然是市場機制:人的發展和就業機會、可以預期的能夠獲得的收入水平、生活成本和創業及找工作的難度(包括居住成本、日常生活費用、教育醫療養老等成本、找工作的難度)。發展及就業機會和收入水平，是一個地區和城市吸引人口向其流動和集中的機制，而生活成本和創業及找工作的難度是一個地區和城市向外排斥人口的機制。發展和工作機會及其收益大于生活成本，吸引人口向內流入，反之，則排斥人口向外流出。因此，人口往哪里流動，在什么地區發展什么樣規模的城市和城鎮合適，是由市場經濟機制內在調節決定的，并且現代交通、電力、通信、互聯網、管道等網絡技術使城市間的交流加快，交易成本下降，克服了傳統的小城市規模(假設傳統交通、電力、通信和管道技術和裝備條件不變下)收益較低的狀況。所以，國家和各級政府，不能斷然地在戰略上決定重點發展某一規模的城市或者城鎮;而且，對于工資水平，水、天然氣、電、住宅等這樣一些物品的價格，盡可能地讓市場供求定價，避免發生價格扭曲，使價格等機制發揮人口吸引、或者阻礙人口流入以及向外排斥人口的作用。使都市、特大、大、中小城市和城鎮在區域上合理分布。

這本文講的城市化道路是從國際比較而言，是指用什么樣的方式，讓農村人口進入到城市中來。那么，中國未來應當選擇、設計一種什么樣的較為科學和優化的城市化道路呢?中國城市化的國情為:城市人口比例比同樣發展水平的國家和地區滯后15到20個百分點;農村剩余人口還很多，到80～90%的城市化比率時，還需要從農村向城市轉移5～6億人口;2010年后，由于農村教育的發展和農村青年一代文化水平的提高，他們追求新的生活方式和較高的工作收益，90后和未來21世紀后從農村向城鎮轉移的速度將加快;中國是一個社會主義國家，奉行收入和財富公平及其共同富裕的準則，不能形成兩極分化是我們社會價值標準的底線;農村人口向城鎮轉移的人口眾多和土地資源短缺，可利用的有效土地面積在云南騰沖到東北黑河一線的東部，除去山地，比例很小。據此，我們可以設計這樣一種符合中國國情的城市化道路。

首先，改革戶籍和人口管理制度，實現人口的自由居住和遷移。從人口管制方面，取消農村戶口和城鎮戶口的管制制度，居民在城鄉間和不同地區遷移，是公民的自由權利;人口管理，從目前的農村和城鎮兩類戶籍管理加臨時居住證制度，改革為人口和戶籍按照中華人民共和國居民身份證加固定居住(在一個地區居住法定長的時間)制;對于居民的城鄉和地區間遷移，實行自由登記和備案管理;中華人民共和國居民身份證、教育學歷、社會保障、納稅、駕照、護照、住所、就業、信用等信息整合，建立居民個人信息管理系統。

需要指出的是，要完善社會主義的市場經濟，人口流動是勞動力資源和人力資本由市場配置和再配置的一種方式。勞動力和人力資本作為經濟發展的要素，要在地區之間、城鄉之間最優配置。收入差距和就業機會是調節利用率低地區的勞動力和人力資本向利用率高地區流動的機制，而人口流動則是實現勞動力和人力資本最優配置的最基本方式。是限制人口流動，在農村和落后地區分散投資，吸收勞動力就業，還是鼓勵人口流動，將有限的資金投到城市，投到效益好的地區，吸收勞動力較充分就業?這是兩種發展觀。從經濟學分析看，收入差距、就業機會差異、人口流動，最后使勞動力和人力資本資源利用的效率盡可能最大化，是市場經濟最重要的機制和內容。

特別需要強調的是人口流動是縮小城鄉之間、地區之間發展差距，特別是縮小居民之間收入差距的重要途徑。過去，人們總是想通過加大對農村和落后地區投資的方式縮小差距，忽視人口流動，甚至限制人口流動。其實解決城鄉和地區間發展不平衡問題除了投資發展鄉村和落后地區外，最重要的辦法是農村剩余勞動力向城市轉移，不發達地區的人口向較發達地區遷移。一是遷移到城市和發達地區的這部分勞動力和人力資本得以充分利用，其收入水平提高;二是遷移勞動力抑制了城市和發達地區工資過快增長，使其經濟保持低工資成本競爭力;三是鄉村和不發達地區過剩勞動力轉移后土地逐步規模化經營，勞動生產率提高。因此;人口流動是城鄉、發達地區和不發達地區都獲利益的社會經濟過程，應當鼓勵、保護和規范，而不應限制。阻礙人口流動的結果必定是使城鄉、地區、居民之間的發展和收入差距越來越大。

其次，城市中工作和居住法定時間的所有人口，都有享受同一城市均等和公平的公共服務，并且不得有原住民與新住民(法定長的時間后)不同身份的制度性歧視。(1)就業和工作機會完全平等。比如，公務員的考試和錄取，不能以畢業學校的本地生源和外地生源，或者本地大學畢業和外地大學畢業為由，對學生報名、考試和錄取設置障礙。(2)接受教育的機會完全平等。義務教育不僅要服務于原住民，還要對長住的新移民，包括新進的勞動人口的子女平等開放，減少農村留守兒童的數量，使中國青少年，不論出身，都能接受平等和良好的教育。(3)基本醫療衛生服務平等。我們現在的醫療衛生制度明顯地分為二元結構，農村中是剛剛建立起來的新農村合作醫保和醫療制度，城市中又分為行政公務醫療保障、事業和企業交醫療保險的醫療保障，城鎮其他如學生、無業等人員的醫療保障，而進入城市的農民工參保率很低。因此，這方面需要改革的，一是政府要考慮大量的農民人口轉移入城市這個現實，加大對各級醫療機構的投入，并建立恢復一些醫療服務的公益性質;二是醫保強制征儲，在能隨人口遷移在不同地區間轉續的基礎上，逐步由中央統籌管理;三是財政對由農村人口向城市轉移而形成的醫療保障金缺口要有一個預測，并適當撥款進行彌補。(4)基本社會保障平等。對于轉移進入城市的新移民，工作和居住夠法定時間的，社會保障費改稅，強制由稅務部門征儲，養老等保障在異地能轉移接續的基礎上，也需要逐步實現由中央統籌管理，預測農村向城市轉移人口的速度、規模和結構，加大政府財政對社會保障缺口的彌補，并且將所有達到法定工作和居住時間的居民，均納入居民生活最低保障的范圍。(5)其他公共服務平等。包括交通出行、水電氣服務、環境衛生、生活物價等方面的服務、補貼等等，達到法定工作和居住時間的新進城市人口，都有平等享受的權利。

需要指出的是，農村人口的城市化實際是城市公共資源的一種再分配。要將過去只有城市居民人口享受的公共資源，擴大到向城市轉移的農民人口。因此，人口轉移入的地區和城鎮，只要是在本城市合法工作和居住的人口，無論是原住民，還是新移民，政府都應當提供平等的公共服務。

再次，改革土地、地方財稅和住房制度，讓農村轉移入城市的人口有體面的家庭和能夠團聚的安居住房。許多學者在研究中國的城市化時，注意力集中在戶籍管制方面，似乎只要戶籍制度改革了，人口就可以自由遷移了。這種討論很不全面。實際上在臨時身份證制度實行和企業自主招工后，人口的居住和就業，也即進入城市，雖然在事業單位、行政單位招工方面還有一些不平等，但是其他形勢的用工和就業已經沒有太大的障礙。關鍵的問題在于，農村遷移人口進得城來，卻因固定永久居住不能解決而留不下。我們不能再走印度和拉美以“貧民窟”方式轉移農村人口，實現中國未來的城市化，我們也不能再沿著前面所述的過去30年走過的農村人口城市化的道路走下去，我們需要學習的是東亞模式中一些國家和地區實現城市道路的遷移和居住方式。

需要我們考慮的是農村人口向城市遷移，從經濟學上講，有進入的制度、文化、技能等障礙，特別是進入的居住成本障礙，也有從農村退出的代價，即存在著退出障礙。這就是人口在城鄉間和地區間遷移的成本和收益，包括門檻和障礙分析法。如果我們順著這樣一種思維方式去思考解決問題的出路，那么，中國未來城市化道路在進城人口“留得下”的方面就為:(1)在城鎮中不斷地鼓勵創業，發展小企業，擴張服務業，使進入城市的人口中，中等收入人口增多，因失業而貧困人口較少，并且因勞動力需求量大而勞動報酬持續上升，使進入城鎮的大部分人口有支付長期租用和購買基本和較為體面住宅的支付能力。(2)政府要調控土地和住宅的價格水平，使其上漲的速度低于進城農民工收入的增長速度，從而使進入城鎮人口日益高增長的收入為基礎的支付能力與在農村人口大量向城鎮轉移時期長期穩定低增長的住宅價格水平相適應。(3)進入城市的農村人口，對于農村的資產，包括承包耕地、林地、草場和宅基地等，應當有保護農民利益的退出機制。一是在交通水利、獨立工礦、城鎮等建設的城郊和農村等地域，農民的耕地和宅基地等，應當給以合理的補償;一些基本農田中的宅基地，可以采取復墾大面積農田中宅地與發生建設區占地的相關聯的辦法，進行調換，給以合理補償。二是一些與建設無關的農村，允許其耕地等流轉，特別是地方和中央政府，應當建立村莊整備基金，對其復墾的宅地，給以收購補償，鼓勵其退出農村。這樣，既使進入城市的農民有了一定的資產變現收入，成為在城鎮中購房的一部分，甚至是全部支付能力，也使農村中的土地得以順利退出，減少中國居民未來城鄉兩棲居住和村莊不能被整理帶來的土地浪費。(4)中央政府除了對地價和房價進行控制外，對于進入城市中的少部分購買不起住宅的人群，需要財政投入，建設廉租房，供他們居住;對于廉租房和安置房等小區，要科學規劃，監督建筑質量，形成較好的社區環境;并且對廉租房小區，包括政府宅地和承包地換住宅而建設的小區，要提適當的公共服務，避免其成為建筑“非貧民窟”，但衛生、治安等管理和公共及物業服務“貧民窟”化的社區。(5)各級政府可以對退出宅地，并在城鎮購買房屋的農民，除了收購其宅基地外，還應當對其買房給以補貼，一方面，避免其有一定錢時，再到自然村中占地蓋房，另一方面，鼓勵其集中到城鎮中來集中居住，節約土地。

如果不準備用貧民窟的方式解決農村人口進城后留得下的問題，進入城鎮的人口，其收入增長速度、房價上漲指數、農村資產的退出變現、政府對少部分人群提供住宅等，是解決農村人口進入城鎮后的四個關鍵點。需要指出的是，假如出現這樣的情況，一方面，房價比居民收入增長快速，農民退出農村的資產不能變現，對少部分極低收入的農民政府不提供住宅，另一方面，政府又不允許形成貧民窟，則中國農村人口轉移進城鎮后解決其擁有住宅和避免兩極分化，根本不可能有解。

未來中國的城市化格局為:(1)2040年時，城市化水平將達到90%。未來30年GDP總量分別按照5%、6%、7%、8%的速度增長預計，2009年中國的GDP總量是49 100億美元，人口為15.5億，2040時，人均GDP分別的可能為14 375美元、19 285美元、26 661美元和34 426美元。也就是說，即使未來不考慮人民幣升值因素，GDP按照最低5%的速度增長，2040年時，我們的人均GDP也會達到14 375美元，即目前的韓國和我國臺灣的發展的水平。它們目前的城市化水平已經為95%左右。(2)未來30年是城市化加速的30年，每年城市化水平將提高1.5個百分點左右。中國1978年時，城市化水平為17.92%，2008年為45.68%，每年城市化水平上升0.93個百分點。未來30年中國城市化加速的主要動因為:一是教育的發展，初中和高中教育的普及，加快人口向城鎮的流動和轉移;二是年輕和有文化人口對城市就業和生活的向往，80、90后，特別是未來10年后的21世紀后，在農村安心生活，或者出來務工再回農村的可能性越來越小;三是老年人口新陳代謝，農村老齡化水平可能上升，但是農村老年人口到2040年規模可能下降;四是中國到了韓國和臺灣發展階段相似的城市化加速期，韓國和臺灣在人均GDP1.5萬美元時，城市化水平在95%以上，我們不可能人均GDP水平很高，而城市化水平很低，發生很大的偏差;五是有一部分老年人口將隨著城市化，包括隨子女進城撫養。(3)2040年中國將會有6 500～7 500個城市，數量是目前城市的10倍以上。過去我們總是限制城市數量的發展，這與農村人口向城市的轉移極不相適應。未來，可以將一些城鎮建成區人口規模10萬以上，經濟總量和財政有一定規模的鎮升級為城市;一些已經是城市的縣所在鎮加快改市的步伐;并且，發展十幾個千萬人口級和數十個500到1 000萬人口級的大都市和大城市。以滿足未來中國城市化加速的需要。城市數量的增加，主要來源于目前的鄉鎮升市，城市人口的增加，除了鄉鎮升市外，還在于現有城市規模的擴大。

另外，城鎮中95%有勞動要求的勞動者，都能得到就業，實際失業率在5%以下;政府對每一個城鎮人口平等和均等地提供教育和衛生等等公共服務，絕大部分城鎮人口納入醫療和養老等社會保障之中，社會保障的覆蓋率達到100%;在城鎮生活的家庭中，80%的居民有自己體面的住宅，避免80%的居民無房屋資產的人口去租住20%的有多套房屋資產的住宅的兩極分化格局出現;城中村、蝸居、鴿籠、工棚、膠囊、集裝箱式的居住方式逐步得以改造和消除，避免在城市中出現大面積的貧民窟;住宅社區中，物業管理完善，政府公共服務到位，居住和出行安全，環境衛生和優美，鄰里和諧;人口不斷減少的農村村莊，不斷地被整治，土地得到復墾和集約利用，國家的耕地總面積從長期看，得到擴大。我們的目標是，人民工作和居住方面安居樂業，生活方面安全舒適，環境方面衛生優美。

2040年城鎮居民達到每人平均40平方米;至少90%的人口生活在城鎮中，需要600億平方米的住宅;按照每萬人需要一平方公里城建區標準，需要14萬平方公里土地，即2億萬畝土地。如果中國居民每個家庭有兩套甚至多套以上住宅，在城鄉兩棲居住，或者別墅居住的比率很大，或者每人平均達到80平方米居住面積，2040年時住宅及其城建配套需要土地將達到3.5億畝左右，加上農村的2.7億萬畝宅地不能退出并繼續擴大，全部村莊和城鎮建設用地將用去6億萬到7億萬畝土地!因此，政府調控住宅市場和管理住宅及其土地資源分配的原則為:(1)住宅只能作為居住消費物，而不能作為投資品和投機品，不能像黃金等物品，作為家庭財富的積累;(2)如果按照3的容積率，平均住宅面積只能限定在每人40平方米左右，絕大部分家庭只能有一套住宅，而不能有兩套甚至多套，而且應當選擇多層和高層住宅建設和居住模式;(3)為了避免兩極分化，應當限制多套房資產的家庭，向無房戶出租食利，防止80%的無勞動房家庭向20%的有房產家庭交租的城鎮中兩個階級的產生和形成。

根據不同收入人群和不同階段，對城鎮居民和新移民的住宅需求進行分類解決。一是租住和購買居住形成合理的配置。一些新進城市的居民，如從農村轉移入城市的新居民，大學畢業新參加工作的居民，需要經常在地區之間流動工作的居民等等，開始或者經常以租為主。但是，考慮中華民族的傳統，城市中大部分居民，如80%左右，還是應當以擁有自己的住宅為宜，可能在農村人口大量向城市轉移階段，租住的比例高一些，而隨著收入的提高和城市化的推進，購買住宅居住的比例應當逐步提高。二是政府支持解決與居民自己解決相結合。一些中高收入的城鎮居民，包括一些有未來收入預期的城鎮居民，其住宅應當由自己籌集資金，包括按揭貸款等方式自行購買。而對一些低收入者，政府可以通過低價供地、合作建房，供應經濟適用房，提供廉租公屋等等方式解決。需要提出的是，一定要與中國經濟發展水平相適應，與各級政府的財政能力相適應，壓縮在適當的范圍中，避免成為政府支出的沉重包袱，最后欲行而不達，失信于民;或者發生福利早熟和超支，導致赤字高企和金融風險。

政府在解決住宅問題中的作用。一是鼓勵合作建房。歐洲許多國家鼓勵居民成立住宅建設合作社，政府提供較低價格的土地，減免一些稅收，由住宅需要者組成住宅建設和消費合作社，自己建設，大大降低了住宅成本。二是政府建設經濟適用房，出售給中低收入家庭。在建設經濟適用房時，政府降低土地的價格，減免一些稅費，從而降低住宅的價格，以適應中低收入階層的購買能力。三是建設廉租公屋，對無力購買住宅的低收入和特別困難的家庭，一方面提供低收入家庭住房補貼，另一方面，提供廉租公屋，供其居住。

區別對待小產權房。考慮我國人多地少的現實，以及日后復墾的成本和難處，要禁止城鎮居民到農村購買宅基地;但是，在5 000人左右的大村子、小集鎮和小城鎮中，要集體土地直接進入住宅建設市場，即發展小產權房，以降低農民城鎮化的住房成本門檻。國家在新農村建設中，財力應當重點支持農民集中到大村子、小集鎮和小城鎮的基礎設施等配套建設。

當然，我們在走這樣的中國城市化的道路時，要處理好政府調控與發揮市場作用的關系，要處理好短期中承認公共服務和社會保障等方面的二元差別與長期一定要實現公民人人社會福利公平的關系，要處理好居民日益增長的需要與政府財力可能性之間的關系。但是，要實現以上三個格局的城市化，與我們的價值觀，以及城市化道路的正確選擇，是密不可分的。

二、產業結構:關鍵是擴張第三產業

加速城市化，需要有城市的產業吸收轉移進入城市的勞動力就業。那么，在不同的發展階段上，在城市化的不同階段，產業結構如何適應呢?這也是中國發展道路的一個重要組成部分。發展中國家，在它不同的發展階段上，農業部門隨著耕地減少、人口增加和農業現代化的進程，過剩的勞動力人口會越來越多;工業部門的一部分勞動力人口也會隨著工業資本有機構成的提高和一些產業的下落而相對過剩，工業越現代化，其過剩的勞動力人口也會越多。那么，剩余的勞動力人口轉向何處呢?必然，也必須轉入第三產業。第三產業是一國工業化中吸納第一產業和第二產業過剩勞動力人口的部門，第三產業發展程度不僅標志一國經濟發達的水平，而且還是平衡農業現代化和工業化帶來的勞動力過剩的一個最重要的經濟空間。根據發達國家的經驗，第三產業內部結構的變動為:隨著人均收入水平的提高，商業、旅館、飯店業的產出比重逐步下降，運輸、倉儲和通信業、金融保險、房地產和產業服務業的比重較大幅度上升;當人均收入上升到較高水平之后，運輸、倉儲業的比重也趨于下降，而通信、金融保險、房地產和產業服務業的比重繼續上升;在高收入的發達國家中，個人和社會服務業的比重也趨于上升。同時，第三產業的發展也成為經濟增長和發展的重要推動因素。這是發展經濟學研究的一個國家二元結構轉型期間勞動力在第一、二、三次產業間轉移、變動和配置的一個客觀規律和趨勢。

(一)中國第三產業發展的滯后

由于建國后30年意識形態方面服務業不創造價值理論的影響，實踐上反城市化，并且建設生產性城市，而反對生活和消費性城市，使得中國服務業的發展極其緩慢。

表 建國后兩個30年GDP生產結構的變化情況

資料來源:中華人民共和國統計局網站。

服務業領域擴張的緩慢，增加值比例的較低，結果使在第三產業中就業的勞動力比例也非常低。中國建國后的30年中，農業中就業的勞動力從1952年的83.5%下降到1978年的70.5%，只下降了13個百分點;工業中就業的勞動力從7.4%上升到了17.3%，只上升了10個百分點;而第三產業就業的勞動力則只從9.1%上升到12.2%，只上升了11個多百分點。而世界上其他最低收入的國家，1960年到1980年第三產業就業的勞動力比例從11%上升到了16%;下中等收入國家，如蘇丹、也門、尼日利亞、安哥拉、剛果、朝鮮等國則從18%上升到了28%。

表 建國后30年后勞動力就業結構變動情況

資料來源:中華人民共和國統計局網站。

改革開放后的30年，我們先是從理論上進行了大討論，意識到商業等服務業只轉移和再分配價值的理論是錯誤的，認識到服務業也創造價值;在統計上，將第三產業列入了國民經濟增加值的核算;在實踐上，逐步地推進了城市化，改變了過去只重生產而不重生活和文化消費的局面，服務業就業的比例，縱向比較，有了顯著的上升。1979年到2008年的30年中，就業勞動力從1978年的40 152萬人，增加到了2008年的77 480萬人，凈增了37 328萬人。其中在第一產業中就業勞動力的比例從70.5%下降到了39.6%，下降了近31個百分點;第二產業中就業勞動力的比例，從17.3%上升到27.2%，上升了10個百分點;而第三產業中就業勞動力的比例則從12.2%上升到了33.2%，30年中上升了21個百分點。第三產業相對于工業，30年來多提供了7 700萬個就業崗位。

表 改革開放以來30年就業結構變動情況

資料來源:中華人民共和國統計局網站。

中國在2008年人均GDP已經達到3 200美元， 第一產業增加值34 000億元，占國內生產總值的比重為11.3%，第二產業增加值146 183億元，比重為48.6%，第三產業增加值120 487億元，比重為40.1%。顯然，第三產業增加值的比重比世界人均GDP平均1 000多美元時50%的比重還要低10個百分點。而如果從城市化、生產結構和就業結構看，其結構扭曲更大。如表所示:

人均GDP3 000美元發展水平時中國發展的結構偏差

注:單位:%;中國數據來自于統計局出版和發布的《中國統計年鑒2008》和“2009年中華人民共和國經濟和社會發展統計公報”，國際一般水平為根據世界銀行各年發展報告計算。

如果沒有結構偏差，2008年中國第三產業就業的比例達到世界國際上的正常水平60%，第三產業中就業的勞動力總量將達到46 488萬人，假定工業中就業的勞動力比例不變，則第三產業就會多創造崗位20 765萬人，也就是說農業中就業的勞動力減少20 765萬人，這樣農業領域的GDP勞動生產率就會從2008年的實際的11 081元人民幣，提高到理想狀態的34 285元人民幣，這與2008年全國平均“GDP/就業勞動力”生產率38 806元人民幣差距就很小了。因此，可以看出，在工業資本有機構成不斷提高和技術不斷進步及其吸收容納勞動力能力不斷下降的趨勢下，轉移農業剩余勞動力、降低失業率、縮小城鄉差距，在產業結構方面，關鍵是擴大第三產業的比例，加速農業中的勞動力向服務業轉移。需要特別說明的是，在產業結構變動吸收勞動力就業，特別是吸收從農村轉移出來的勞動力就業方面，只有不同發展階段產業變動普遍的規律，沒有中國特殊的道路，中國在產業結構變動方面，不可能有主要發展農業和工業來解決勞動力轉移和就業問題的道路可走。

(二)發展第三產業的戰略和規劃

那么，怎樣才能改變這樣一種第三產業發展滯后的局面呢?我認為，需要從觀念、思路、戰略、體制和政策方面進行思考和討論。

首先，從戰略上講，積極促進農村人口向城鎮轉移，加速城市化的進程，以城市化推進第三產業的發展。中國第三產業發展不足，制約了農村勞動力和人口向城鎮轉移的速度，導致農村中還有大量的剩余勞動力和剩余人口;而長期以來阻礙城市化的進程，則又是第三產業不能得到充分發展的重要障礙。

第三產業就業機會的擴張與城市化進程密切相關。有統計資料表明，服務業發展與城市化水平之間存在著高正相關關系:用1965年101個國家的數據和1980年123個國家的數據計算分析，二者的相關系數分別達0.74和0.80。日本、美國、法國、澳大利亞、韓國、巴西等國的產業比重變化是:第一產業下降較快，第二產業變動緩慢，第三產業上升較快。其中第三產業擴張較快的原因與其城市化過程較快和水平較高有關。城市化過程使人口相對集中，而經濟和社會活動的集中使行政、醫院、學校、金融、保險、房地產、商業、通訊、飲食、公共設施等等服務行業的經濟效率提高，最起碼使其達到平均利潤率，使其有發展的利潤動機和機會。而分散的人口形式只能使這些服務業的成本大大上升。例如在一個村莊里建小學甚至中學、醫院:凈水設施、郵電中心等等，其利用率要比在城鎮建設低得多，成本也要高得多，其經濟利潤率也是很低的，無論是社會投資，還是私人投資，都是極不合算的，實際意味著資源的極大浪費。因此，在分散的人口形式條件下，服務業的低利用率和低利潤率制約第三產業的擴張。

因此，為了擴張第三產業以轉移剩余人口，降低實際失業率，并節能減排，需要在地理上集中人口，加快城市和城鎮的發展。(1)發展戰略上要從過去的限制城市發展，特別是從限制設市，改變為鼓勵縣所在鎮改市，鼓勵經濟總量大、人口達到規模和交通運輸樞紐等地的鎮升市，形成“特大城市——大城市——中等城市——小城市——城鎮——小集鎮”城市和城鎮體系。如前所述，如果2040年，平均1 000萬人口的城市發展到10個，500萬人口的城市20個，100萬人口的城市100個，50萬人口的城市400個，20萬人口的城市1500個，10萬人口左右的城市和城鎮5500個，全部城市數量在7530個城市，才能能滿足中國90%，即13.5億人口在城市和城鎮中生活和工作的需要。因此，未來30年，城市的數量需要從目前的660個左右增加10倍以上!(2)對都市圈、城市帶、城市集群的地理分布，進行規劃，加速區域合作，在國土上形成數十個城市和城鎮網絡密集分布的區域。在東北，形成黑龍江東西線的城市帶，并南北與哈爾濱—大連城市帶相連;從大連到青島，又形成環渤海城市圈;在廣東形成珠江三角洲包括香港和澳門在內的城市網絡集群;在長江三角洲形成以上海為龍頭的城市網絡集群;在湖南形成長珠潭城市集群;在湖北形成南北京廣線和東西長江線十字形的城市集群;在四川和重慶間形成成渝一線城市網絡集群;在中原形成以鄭州為中心的東西隴海線和南北京廣線為十字的城市帶;在西北形成陜西隴海線城市帶、蘭州——西寧城市帶、烏魯木齊東西線的城市帶、呼和浩特———銀川一線的城市帶;在京冀和山東，云貴閩桂等地，也形成各自相連的城市圈和城市帶及城市群。

其次，鑒于對于解決就業的至關重要性，應當制定發展第三產業的中長期戰略規劃，并且切實加以實施。從中央到地方，特別是地方市縣，對于發展工業項目，建設交通等基礎設施項目，都能列入年度、五年和十年計劃和規劃。各地領導，抓工業和基礎設施項目，從動議、報批、規劃、招商、征地、環評、協調融資、稅費支持等等，都有一整套的辦法。特別是這些工業項目，增加GDP和稅收快，政績顯眼。但是，抓第三產業，項目都很小，GDP見效慢，政府出馬似乎是大大器小用，無處下手。

我認為需要在總的年度、中長期發展規劃中對于GDP的第三產業比例、增長速度，根據不同規劃和產業性質的城市，應當有所規劃。作為總的發展計劃和規劃的一部分，全國應當有專門的“十二五”期間第三產業的發展規劃，一是規定第三產業在“十二五”期間的增長速度:2011年到2020年，增長不低于13%;二是規定第三產業增加值，到2020年時，占國民生產總值的比重達到55%，比2008年提高15個百分點左右;三是第三產業就業人數占全社會勞動者總人數的比重，到2020年時，到達55%～60%，比2008年提高20個百分點以上。將其分解到地區和部門。考慮到第三產業增加就業和節能減排的貢獻較大，第三產業增加值增長速度、第三產業解決就業效果、第三產業在GDP中的比例等等指標，應當成為考核地方主要領導的重要指標。(未完待續)

(作者單位:中共中央黨校)