全面履行審計監督職能發揮“免疫系統”功能

【作者簡介】郝志遠，中共山西省委委員，山西省審計廳廳長、黨組書記。從1983年起最早提出黨和國家建立征集人民群眾建議制度的設想并就任我國第一家征集人民群眾建議的政府機構——山西省人民政府群眾建議征集處處長，從理論與實踐的結合上作了長期堅持不懈的探索。長期從事紀檢監察機關領導工作，從理論與實踐的結合上就完善反腐倡廉機制作了積極探索。在審計工作中提出并身體力行“審計要為發展服務”的思路，在長期擔任審計機關領導工作的實踐中大膽創新，在理論研究上也有許多成果，產生較大影響。

審計具有經濟社會發展“免疫系統”的功能，是從哲學的宏觀的高度認識和把握審計監督制度重要作用的一種科學表述。我們對審計作為“免疫系統”這一概念的理解，不能機械地等同于生理學上的“免疫系統”，應當從社會學和政治學的角度來認識和理解其深刻含義。我認為，“免疫系統”論的核心在于體現了一種科學的審計目標:審計，不是就事論事，簡單地重復“問題發生——審計發現——處理”的過程，而是著眼于社會的進步，機制的完善，問題的減少，保證經濟社會的健康運行。實現這一目標的主要途徑:

一、通過依法查處違法違規問題所產生的警示、震懾作用。審計機關依照法律、法規規定的職責權限，經常性地開展對具有財政收支職能的國家機關以及國有企業事業單位、政府投資建設項目、領導干部任期經濟責任等方面的審計，發現和糾正違法違規問題，發現和查處違法違紀案件，發現和查處職務犯罪行為，促進廉政建設，預防和減少職務犯罪行為，可以產生一種強大的警示和震懾作用。審計像一臺全天候開動、永不停息的掃描儀，隨時都是在搜索發現各種違法違規問題和腐敗、犯罪行為，它不一定能夠發現所有的問題，但所有的問題都隨時可能被發現。這就構成了一種強大的警示和威懾作用。監督、查處的目的和后果，不是使問題越來越多，而是使問題越來越少。它不一定能醫治所有的“疾病”，但確實可以有效地遏制和減少各種“疾病”的發生。從這樣的意義上來說，審計監督職能的不間斷運行，就形成了國家經濟社會運行中一種經常的有效的“免疫系統”。

二、通過對經濟運行中不正常現象的揭示，發揮預警作用，防止局部問題演變成為全局性的問題，小問題演變成為大問題。按照我國《憲法》、《審計法》的規定，審計監督制度是對于與國家財政、經濟運行、國有資產管理使用、國有企業(含國有控股及國有資產占支配地位的企業)、事業單位、國有金融機構資產負債損益情況的一種經常性的全面的監督。通過審計，特別是通過對審計發現問題的分析，可以透過某些現象看到經濟活動中存在的一些深層次的問題，可以從對個別或部分地方、部門、單位存在的問題看到更大范圍存在的普遍性的問題，可以由短期內發生的某些問題預見到中期、長期可能出現的問題。這種檢查和分析，好比對人體的健康檢查，通過對血液、細胞等樣本化驗取得的指標，發現影響人體健康的危險信號，針對性地采取預防或治療措施。對審計發現問題進行去粗取精，去偽存真，由表及里，由此及彼的深入分析，可以把個別或部分地方、單位發生的問題當作對更大范圍的一種預警信號，及時采取有效的預防和治理措施，防止問題的擴散和蔓延，做到防患于未然。對審計成果進行充分運用，無疑會使審計監督發揮“免疫系統”的功能。

三、通過持續的有規律的監督檢查，增強審計對象的法制觀念和依法行政、依法辦事的自覺性，增強機體的免疫力。實踐證明，審計監督的成效，不僅在于每次審計發現問題和解決問題的直接成效，更重要的在于，這種長期堅持的制度，堅持不懈開展的經常性工作對于被審計單位領導人、財務人員等相關工作人員思想、認識、法制觀念等方面所產生的深刻影響。每一次的審計，對被審計單位經濟、財務執法行為都是一次全面的檢查，合法與違法，規范與不規范，安全與風險，都會作出明確的評價，除了經濟和財政、財務活動的評價，對領導和管理人員的思想、理念都是一次深刻的震撼與陶冶。在實施依法治國方略，促進依法行政，建設法制政府的過程中，這種經常性的審計監督及其產生的深入持久的影響和效應，既是不可缺少的，也是十分明顯的。實際上，這種持久性的作用緩慢地甚至是不知不覺地發生的過程，也就是審計作為經濟社會運行的“免疫系統”發揮作用的過程。

四、通過對制度、體制、機制方面問題的揭示，促進深化改革，完善制度，消除問題發生的根源。長期的審計工作實踐證明，財政經濟領域許多問題的存在和發生，根本原因在于體制有缺陷，機制不完善，制度有漏洞。不解決體制、機制、制度方面的問題，滿足于就事論事，就會形成屢查屢犯的現象，只要土壤還在，草割了，還會不斷地長出來。所以，審計不僅應當揭示和處理發現的問題，而且應當關注導致問題存在和發生的體制、機制、制度方面的原因，在揭示、處理審計發現的具體問題的同時，通過對問題形成的原因的深入分析研究，就深化改革，完善體制、機制、制度，提出有針對性的切實可行的建議，收到事半功倍、標本兼治的效果。審計就其工作的內容、方法來說，具有這樣的優勢，我們應當深刻認識和發揮這種優勢。這種優勢被不斷認識和運用的過程，就是審計監督作為經濟社會“免疫系統”功能形成和發揮的過程。

五、審計監督制度作為一種制約機制，是社會主義民主政治的重要組成部分，審計監督作用的充分發揮，是保證人民群眾知情權、參與權和監督權的重要途徑，對推進社會主義民主政治建設的進程，促進社會全面進步具有重要作用。審計是對國家財政經濟的一種全面監督，是對財政資金征收、使用和管理權力的一種有效制約，審計工作的情況，要依法向人民代表大會的常設機構作出報告，審計結果要向社會公布，接受人民群眾和社會各界的監督。審計機關通過審計報告反映的情況，是人民代表大會和人民群眾、社會各界了解預算執行和其他財政資金征收、使用和管理情況的一個重要窗口，既是國家憲法、法律規定的一種重要制度設計，又是人大和人民群眾監督政府工作的一個重要平臺。審計監督手段的充分運用，作用的充分發揮，可以使審計監督、人大監督、人民群眾監督、輿論監督等各種方式的監督形成一個緊密結合的強大鏈條，對于各級政府及其工作人員正確行使手中權力，勤政廉政，會形成強大的保證和促進作用。這種作用的形成，就是經濟社會運行中最為有效的“免疫系統”。這時，“免疫系統”是作為一個系統、作為一種合力起作用的。

六、通過效益審計，促進資源的合理配置和利用，生態環境的保護，減少浪費，實現全面協調可持續發展。全面落實科學發展觀，堅持以人為本，提高財政資金使用效益，促進公共財政體制建設，促進資源的合理配置和充分利用，生態環境的保護，減少浪費，使有限的財政資金更多地用于民生和社會事業、生態環境建設，使人民群眾共享發展和改革的成果，全面提高人民群眾的物質文化生活水平是審計的重要目標。所有的審計項目，都要把這方面的情況作為基本內容，加以檢查，不斷強化監督。通過有效的審計監督，避免和克服片面追求發展速度而忽視發展的質量、效益，忽視生態環境的建設和保護;片面強調經濟發展而忽視社會發展、忽視民生改善;片面追求眼前效益而忽視長遠效益;片面追求局部利益而忽視長遠利益的現象，達到經濟效益、社會效益和生態環境效益的統一，實現又好又快發展。隨著這方面作用的不斷加強，審計作為經濟社會運行“免疫系統”的作用也將得到更加有效的發揮。

七、揭示社會分配不公現象，維護社會公平正義，維護廣大人民群眾的利益，防止某些利益集團和少數擁有特殊權力的人們以不正當手段攫取社會財富，防止和消除可能產生的剝削現象，增進社會和諧。在我國經濟社會轉型時期，社會主義市場經濟體制處在不斷完善的過程中，為了加快發展，國家實行“效率優先、兼顧公平”的原則，在法律和政策允許的范圍內，存在社會財富分配不公，不同社會群體、不同階層間收入差距不斷加大，基尼系數不斷提高的問題。同時，由于民主政治建設滯后，法制不夠健全，經濟、政治體制改革不到位，體制、制度方面的漏洞較多，監督制約機制不健全，一些利益集團和個人鉆國家法律、政策的空子，或者采取種種不正當手段在國家機關尋找代理人，千方百計展開尋租活動，造成國家某些政策在一定時期、一定領域被某些利益集團或特殊人員利用，造成少數人侵占國家和廣大人民群眾利益，國有資產流失，某些惠民政策被某些人移花接木，轉化成少數人和個別人利益等畸型現象的發生。這些現象，加劇了社會分配不公和廣大人民群眾同某些特殊利益集團的矛盾，也影響了執政黨和政府的形象，成為可能一觸即發的潛在不穩定因素。對一些地方、部門、單位和重要資金、重要建設項目的審計，往往會發現一些情節復雜，關系錯綜復雜的問題，深入剖析，就可以看到其中隱藏著的一些深層次問題。審計通過對這些問題的揭示、分析，并依法采取有關措施，促進問題的解決，并為黨和國家提供決策依據，有利于不斷完善政策、制度、體制，防止激化社會矛盾，保持社會的長治久安，是發揮“免疫系統”作用的重要途徑。

八、具有獨立性的審計監督制度的存在與發展，對于維護經濟秩序，防止無序競爭，保障經濟社會健康發展具有重要意義。在我國現階段的財政經濟體制下，在發展規劃、國民收入分配、資源利用等方面，存在許多不同的利益主體，中央與地方之間，不同地方之間，上下級政府之間，不同部門行業單位之間存在既互相依存、互相協作，又互相制約的關系，有時不同主體之間還會出現一些矛盾和沖突。以不正當手段謀取本地區、本部門、本單位的利益，以局部利益損害全局利益的種種影響正常經濟秩序的行為，就是這種矛盾和沖突的表現。審計監督以其特有的手段，發現和糾正財政收支、管理中應收未收、應繳未繳、混淆入庫級次、超范圍分配等問題，對于維護正常的財政經濟秩序，保障國民經濟和社會健康發展，有著重要作用。這種作用的有效發揮，也是審計作為經濟社會發展“免疫系統”功能的重要體現。

綜上所述，審計對于經濟社會發展的“免疫系統”作用，不是審計機關的孤立行為，而是通過同有關職能部門的密切協作，在國家憲法和法律規定的框架內，在黨和政府的領導下，通過依法獨立行使審計監督權，使審計成為一種長期堅持、具有相對穩定性、有規律地正常運行的制度和機制，依靠審計機關和審計人員創造性的工作，通過多種方式充分運用審計成果，有效延伸和發揮審計監督作用的過程。隨著我國經濟社會的不斷發展和社會主義民主政治建設的不斷深化，法制的不斷健全，審計監督作為“免疫系統”的這種重要作用將得到越來越充分的發揮。

(作者單位:山西省審計廳)