橫向壟斷協議的反壟斷規制政策

摘要:禁止壟斷協議是各國《反壟斷法》的重點內容，已成為世界各國《反壟斷法》的三大支柱內容之一。從分析橫向壟斷協議的概念入手，借鑒美國、歐共體等國外對橫向壟斷協議規制政策及實踐，針對我國橫向壟斷協議規制政策的現狀，提出了完善我國橫向壟斷協議規制制度的建議，為維護公平的市場競爭秩序有著很重要的意義。

關鍵詞:壟斷;橫向壟斷協議;反壟斷規制

中圖分類號:D922.591文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)27-0149-03

禁止壟斷協議是各國反壟斷法的重點內容，已成為世界各國反壟斷法的三大支柱內容之一。壟斷協議，理論上又稱為限制競爭協議或聯合限制競爭行為。在一些國家和地區的立法中，其稱謂亦不相同。美國《謝爾曼》中將其表述為“聯合”、“共謀”;歐共體直接稱之為“限制競爭協議”;德國《反對限制競爭法》中采用的是“卡特爾”的概念;日本稱其為“不正當交易限制”;我國臺灣地區《公平交易法》稱其為“聯合行為”。還有的國家稱之為“共同行為”、“協議”等等。盡管壟斷協議在各國表述不同，但不論其有無書面形式，其核心是共謀。

我國《反壟斷法》在第13條規定:“本法所稱壟斷協議，是指排除、限制競爭的協議、決定或者其他協同行為。”壟斷協議的目的往往是固定價格、限制產量、分割市場等，在客觀上會產生排除、限制競爭的效果。壟斷協議可按照不同的標準進行分類，從參與主體之間的相互關系來看，它可以分為橫向壟斷協議和縱向壟斷協議。以下主要圍繞橫向壟斷協議的有關內容，通過各國關于橫向壟斷協議規制政策及實踐的展開，分析我國橫向壟斷協議規制政策的現狀，并提出完善我國橫向壟斷協議規制制度的建議。

一、對橫向壟斷協議概念的分析

橫向壟斷協議對競爭的限制是直接的，對消費者利益的損害尤為嚴重，是各國反壟斷法規制的重點。各國立法或者實踐對橫向壟斷協議的稱謂并不相同。例如美國反托拉斯法以及相關實踐活動中一般將橫向壟斷協議稱為“聯合行為”或者“協作行為”;德國《反對限制競爭法》一般稱為卡特爾，我國臺灣地區《公平交易法》稱之為“聯合行為”，而“不正當交易限制”主要指的是日本《禁止壟斷法》中的橫向壟斷協議。盡管各國對橫向壟斷協議有不同的稱謂，但在本質上相同，都是指兩個或兩個以上生產或銷售同一類型產品，或提供向一類服務而具有競爭關系的經營者，通過協議、決定或其他協同方式而實施的排除、限制競爭的行為[1]。橫向壟斷協議具有以下特征:首先，橫向壟斷協議一般采用合同、協議、決定或者其他類似的方式，其次，與其他壟斷行為相比，橫向壟斷協議的當事人是處于統一經營層次的同業經營者，相互之間存在著現實的競爭關系。

目前，各國在立法或執法、司法實踐中往往依據相關標準對不同的橫向壟斷協議進行區分，并分別規定了相應的認定標準和應對措施。我國《反壟斷法》第14條，采取列舉的方式，將橫向壟斷協議分為五類:固定或變更價格、限制數量、劃分市場、限制創新、聯合抵制。此外，還有一個“國務院反壟斷執法機構認定的其他壟斷協議”的兜底規定以及禁止行業協會組織實施壟斷協議。

二、各國關于橫向壟斷協議的規制政策及實踐

(一)美國壟斷橫向協議的規制政策及實踐

美國關于橫向壟斷協議的法律規定主要體現在《謝爾曼法》第1條之中，該條規定:“任何契約、托拉斯或其他形式的聯合、共謀，用來限制州際間或與外國之間的貿易或商業，是非法的。任何人簽訂上述契約或從事上述聯合或共謀，是嚴重犯罪。”可見，《謝爾曼法》只是對橫向壟斷協議作出原則性的規定。司法實踐中，美國法院逐漸發展出了本身違法原則和合理原則，分別對不同類型的壟斷協議。

概括來說，美國反壟斷法當前追求的目標是保護創新，提高效率，保護消費者及推動社會福利。在此目標的指引下，美國對于橫向限制一部分適用本身違法原則，一部分適用合理原則;對于競爭者之間達成的固定價格或產量、操縱投標的協議，或通過分配客戶、供應商、地區或商業部門來分享或劃分市場的協議，適用本身違法原則。而沒有被質疑為本身違法的協議，則根據合理原則進行分析[2]。

(二)歐共體橫向壟斷協議的規制政策及實踐

歐共體對聯合限制競爭行為的實體規定主要是《歐共體條約》第81條，程序規定則體現在1/2003號條例之中。歐共體委員會和歐洲法院則在執法和司法實踐活動中通過判例和法律解釋使上述規定變得十分具體。需要注意的是，《歐共體條約》第81條并沒有對聯合限制競爭行為作出橫向和縱向的區分，但是，根據歐共體委員會和歐洲法院的執法和司法實踐，第81條第1款禁止的限制競爭行為包括橫向壟斷協議、縱向壟斷協議以及一些涉及知識產權的許可證協議，因此該條例規定同樣適用于橫向壟斷協議。而且，由于橫向壟斷協議對競爭的危害比較大，所以在執法和司法實踐中受到嚴厲禁止，同時也形成了一系列具有代表性的案例。《歐共體條約》第81條第1款的規定，構成《歐共體條約》上的橫向壟斷協議，一般要滿足以下幾個條件:一是協議必須具有限制競爭的目的或者后果;二是協議妨礙了成員國之間的貿易;三是協議競爭的后果必須達到比較“顯著”的程度[3]。同時，與《謝爾曼法》不同的是，第1款還具體列舉了一系列限制競爭行為。《歐共體條約》除了作出上述一般性的規定外，還列舉了若干應予禁止的限制競爭協議。

三、我國橫向壟斷協議規制政策的現狀及完善

(一)我國橫向壟斷協議規制政策的現狀

由于橫向壟斷協議對競爭損害最為直接和嚴重，妨礙市場規律的發揮，并且最終損害消費者的利益，所以，各國反壟斷法對橫向壟斷協議都采取了嚴厲的禁止態度。我國已于2008年8月1日起實行的《中華人民共和國反壟斷法》明確了對橫向壟斷協議的規制。

我國在《反壟斷法》通過之前，立法中沒有對壟斷協議的專門規定，在法律層面上，《價格法》第14條規定中涉及到價格壟斷行為，這是對固定或者變更價格壟斷協議的簡單規定。我國的《反不正當競爭法》、《招標投標法》對串通招投標的行為進行了規定，這也可以看做是廣義上的壟斷協議。在規章層面，主要是國家發展改革委員會于2003年頒布了《制止價格壟斷行為暫行規定》，該規定將“相互串通的價格壟斷”作為規制對象之一。此外，對于壟斷協議，國務院及其部委的相關意見、通知、批復之中，也有所涉及。總的來說，存在形式比較分散、凌亂，相關規定散見于各種不同類型和層次的法律、法規中，沒有形成禁止壟斷協議的完整的制度體系;內容比較單一，主要是對價格聯合和串通招投標進行規定，其他壟斷協議幾乎沒有涉及到。2007年我國頒布了《反壟斷法》，改變了現行壟斷立法分散的現狀，將“壟斷協議”專章規定，內容比較豐富，已經包括了我國現實生活中可能出現的所有壟斷協議。首先，明確了壟斷協議的概念和范圍。我國《反壟斷法》在第13條規定了其概念。立法上明確禁止的壟斷協議主要有兩大類:橫向壟斷協議和縱向壟斷協議。第16條也明確規定行業協會不得組織本行業的經營者從事壟斷協議行為。其次，規定了橫向壟斷協議的適用原則。根據橫向壟斷協議對市場競爭的限制程度，對其采取兩種認定規則:本身違法原則、合理原則。我國的《反壟斷法》在第15條對適用合理原則的橫向壟斷協議的具體類型作了規定。該法第46條第1款、第2款的規定，體現了赦免制度的基本精神。第46條、49條對行業協會的法律責任作了規定。同時第50條規定:“經營者實施壟斷行為給他人造成損失的，依法承擔民事責任。”

(二)完善我國橫向壟斷協議規制制度的建議

第一，建議在《反壟斷法》的基礎上，設置一個專門的、獨立的反壟斷執法機構，在具體的機構設置上、管轄范圍劃分上發揮其應有的職能，更好地為市場的公平競爭保駕護航。

各國關于反壟斷執法機構的設置采取不同的模式。在機構的數量上，有的國家由一個機關作為反壟斷執法機構，如日本的公正交易委員會。有的則以兩個或兩個以上的機關作為反壟斷執法機構，如美國的聯邦貿易委員會和司法部的反托拉斯局。在機構的性質上，有的國家的反壟斷執行機構是純行政機關，如德國的卡特爾局、英國的公平貿易辦公室。有的國家的反壟斷執法機構具有準司法性，如美國的聯邦貿易委員會、日本的公正交易委員會，它們除享有一般的行政權限外，還享有準司法權和準立法權，其裁決案件的程序大體相同于法院。上述國外反壟斷執行機構設置的做法，被有的學者概括為“有專門的機構而無固定模式”[3]。盡管外國反壟斷執法機構的設置采用了不同的模式，但專業性、獨立性、權威性是各國反壟斷執法機構普遍具有的特色。

我國《反壟斷法》在第9條和第10條對反壟斷機構的設置作出了規定。根據這一制度設計，盡管國務院成立反壟斷委員會，但它并非是負責具體反壟斷案件調查、處理的執法機構，而只是負責組織、協調、指導反壟斷工作的“務虛”機構，真正負責反壟斷執法的是國務院確定的執法機構[4]。根據反壟斷法相關條款及國務院有關部門的解釋，在反壟斷執法初期，商務部、國家工商總局和國家發展改革委員會三家機構分頭執法已成定局。這說明，反壟斷法將會維持現有幾家機構分頭執法的局面。多家政府機構分頭執法毫無疑問地會影響反壟斷法的效力和權威，也易產生權責不分相互推諉的情形。筆者認為:為了更好地為市場的公平競爭保駕護航，我國必須建立一個專門的獨立的反壟斷執法機構。在具體的機構設置上，按照《反壟斷法》的規定，這個機構有中央和省、自治區、直轄區兩級。為保證其獨立性，這樣的機構不受地方政府領導，其經費和人事關系也完全由中央反壟斷執法機構統一掌握。在具體的管轄范圍劃分上，省級反壟斷法機構只處理本行政區劃內的壟斷案件，中央的反壟斷執法機構管轄跨省、自治區和直轄市的壟斷案件及在全國范圍內有重大影響的案件。當事人不服省級反壟斷執法機構裁決的，可以向中央反壟斷執法機構申請復審。當然，按照現代法治強調司法對行政的監督制約的原則，當事人對中央反壟斷執法機構作出的裁決和由其復審作出的裁決不服的，可以按照《行政訴訟法》的規定向人民法院提起行政訴訟，尋求司法救濟。

第二，確立橫向壟斷協議豁免程序制度，有利于我國企業之間開展各種有益的合作。

卡特爾豁免制度又稱卡特爾適用除外制度，是指國家基于社會經濟發展和公共利益的考慮，允許特定卡特爾的存在，即對某些特定卡特爾反壟斷法不予追究的法律制度。卡特爾適用除外制度是各國卡特爾規制制度的重要組成部分，目前，歐共體、德國、日本、美國等國家和地區均在反壟斷立法中規定了卡特爾適用除外制度。各國反壟斷法除了對卡特爾適用除外的實質條件作出規定外，還對卡特爾適用除外的程序加以規定。從國外反壟斷法實踐看，卡特爾適用除外程序主要有兩種模式，即事先核準與事后審查相結合的模式和事后審查主導模式。前者是指企業達成和實施某些特定的卡特爾，必須事先向反斷壟主管機關提出申請，在獲得核準后即可豁免適用卡特爾禁令。歐共體、德國、日本等國家和地區采用這種模式。后者是美國采用的模式。筆者認為，事先核準與事后審查相結合的模式更適合我國。事先核準與事后審查相結合模式能使卡特爾適用除外具有更大的確定性和可預見性，有利于我國企業之間開展各種有益的合作。同時，事先核準與事后審查相結合模式能夠充分發揮我國反壟斷主管機關和有關行政主管機關的能動作用，有利于協調競爭政策和產業發展政策。筆者建議，我國反壟斷法應當確定卡特爾適用除外程序制度。這方面可以借鑒德國的分類申請核準制度，建立自愿申報與強制申報相結合的制度。對于那些對相關市場競爭影響較小的卡特爾實行自愿申報，而對于那些對相關市場競爭影響較大的卡特爾實行強制申報。

第三，規定橫向壟斷協議的經濟法責任。

我國《反壟斷法》第46條規定了具體的法律責任，但沒有規定參與橫向壟斷協議的經營者或責任人承擔刑事責任。關于民事責任，第50條規定:“經營者實施壟斷行為，給他人造成損失的，依法承擔民事責任。”筆者認為，橫向壟斷協議是一種典型的排除、限制競爭的行為，這種行為違反經濟法的規定，侵害了整體經濟利益。具體來說，侵權行為人應當承擔懲罰性損害賠償責任。懲罰性損害賠償是經濟法的一種具體法律責任形式，是指侵權行為人惡意實施該行為，或對行為有重大過失時，以對行為人實施懲罰和追求一般抑制效果為目的，法院在判令行為人支付通常賠償金的同時，還可以判令行為人支付高于受害人實際損失的賠償金[5]。在反壟斷法中適用懲罰性賠償，不但能夠讓非法經營者返還非法所得，使資源在市場中得到重新的合理配置，而且可以通過巨額的賠償金來達到懲戒非法經營者的目的，使其不敢甚至不能再次實施壟斷行為。

第四，實行對橫向壟斷協議的雙罰制

綜觀《反壟斷法》法律責任一章，對壟斷違法行為的個人責任適用范圍極其有限，僅在第51條、第52條和第54條分別規定了具有管理公共事務職能的組織，其直接責任人員的責任、妨礙反壟斷執法機構調查的個人責任、反壟斷執法機構工作人員的責任。因此，對橫向壟斷協議行為，僅由經營者承擔行政責任是遠遠不夠的，應該實行雙罰制，確立參與橫向壟斷協議活動的自然人責任。這樣，加上第46條第2款關于酌情減輕或免除處罰的規定，才能夠更加有效地提高違法風險，并增加申請赦免的可能性。

參考文獻:

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[3]尚明.反壟斷法理論與中外案例評析[M].北京:北京大學出版社，2008:86.

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[5]徐楠軒，陳乃新.論懲罰性賠償的新運用[J].廣西政法管理干部學院學報，2004，(5):108.