論土地征收與土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)

摘要:土地征收意味著集體土地所有權(quán)和土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的消滅，它涉及國(guó)家、集體和農(nóng)民三方的利益。建立科學(xué)完善的土地征收制度，對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞:集體土地;土地征收;土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)

中圖分類號(hào):F301.11文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號(hào):1002-2589(2010)27-0100-02

土地征收，是指國(guó)家為公共利益的需要強(qiáng)制取得原土地所有人的土地所有權(quán)并給以合理補(bǔ)償?shù)男袨椤Ｔ谖覈?guó)，土地征收是指集體土地征收，是國(guó)家為了滿足社會(huì)公共目的的需要，以補(bǔ)償為條件，把農(nóng)村集體所有的土地強(qiáng)制變更為國(guó)家所有的土地的行為。我國(guó)目前的土地征收制度在征收主體、征收程序及補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面都存在較大的問題。要切實(shí)地保護(hù)土地征收中農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，必須采取有效的法律保護(hù)措施。

一、土地征收中違反土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)保護(hù)的主要問題

(一)違法征地，濫用土地征收權(quán)力

《土地管理法》規(guī)定，建設(shè)用地必須申請(qǐng)使用國(guó)有土地，國(guó)家以“公共利益”作為土地征收的目的性限制，為土地征收主體的行為設(shè)定了界限。但實(shí)踐中土地征收主體通過各種方法突破這一界限，實(shí)行違法征地:第一，泛化公共利益。由于公共利益具有不確定性，許多地方的行政機(jī)關(guān)把公共利益擴(kuò)展到所有的經(jīng)濟(jì)建設(shè)，把市場(chǎng)主體的商業(yè)投資也視為公共利益需要，頻繁地使用征地手段，將集體所有的土地征為國(guó)有，然后以商業(yè)手段出讓給開發(fā)商，謀取商業(yè)利潤(rùn);第二，無權(quán)征收。法律規(guī)定只有市、縣級(jí)以上人民政府及市、縣級(jí)以上土地管理部門依據(jù)法律的相關(guān)規(guī)定有權(quán)進(jìn)行農(nóng)村土地的征收。但在許多地方，政府的其他部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、建設(shè)單位，甚至是領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人，雖然無法律根據(jù)，更沒有土地征收權(quán)，但他們憑借種種理由和手中的權(quán)力，違法征收農(nóng)民集體所有的土地;第三，越權(quán)審批。《土地管理法》對(duì)土地征收的審批權(quán)限作了明確規(guī)定，但許多地方將要征收的土地化整為零進(jìn)行審批或采取少批多占或以耕地充荒地等方式規(guī)避法律，審批超越其權(quán)限的土地，有的情況相當(dāng)嚴(yán)重。

(二)土地征收程序中被征土地的權(quán)利人沒有相應(yīng)的法律地位

《土地管理法》中對(duì)土地征收的行政程序作了較多規(guī)定，但對(duì)土地征收的相對(duì)人，集體土地所有者及其成員，在土地征收中的權(quán)利和地位卻少有規(guī)定，反倒是負(fù)有“不得妨礙和阻撓”的義務(wù)，雖然土地征收是公法行為，但被征土地權(quán)利人的民事權(quán)利并不因此而消失。被征收土地的權(quán)利人在土地征收過程中沒有相應(yīng)的程序權(quán)利和地位，使其利益難以得到維護(hù)，土地征收過程成為單純的行政過程。缺乏制約的權(quán)力，必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用，很多地方政府不按法定程序辦理征地手續(xù)，嚴(yán)重侵犯原土地權(quán)利人權(quán)利的原因也正在此。

(三)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低并被層層截留，農(nóng)民權(quán)益受到侵害

《土地管理法》第47條規(guī)定:“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償。征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。……每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的四倍至六倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前三年平均產(chǎn)值的十五倍。”可見，征地補(bǔ)償費(fèi)用較低，且不能反映土地的位置、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、土地市場(chǎng)交易價(jià)格、人均耕地面積等影響土地價(jià)值的經(jīng)濟(jì)因素，也不能體現(xiàn)同一宗土地在不同投資水平或不同投資情形下出現(xiàn)產(chǎn)出差別的真實(shí)價(jià)值。立法上的態(tài)度所體現(xiàn)的價(jià)值取向仍然是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的土地非商品性。然而，目前的土地征收除極少數(shù)用于公共目的，大多都用于商業(yè)目的。這樣的立法，無異于通過法律掠奪農(nóng)民的利益來滿足一部分人甚至少數(shù)人的利益。《土地管理法》所規(guī)定的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)確已到了該調(diào)整的時(shí)候了。即便如此，有限的補(bǔ)償費(fèi)經(jīng)過層層克扣，到農(nóng)民手中已所剩無幾。

二、土地征收中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的保護(hù)措施

(一)明確土地征收的目的

土地征收須以公共利益為目的，但什么是公共利益，怎樣界定公共利益，不論是在理論界還是在立法以及實(shí)踐中都沒有一個(gè)明確的答案。筆者認(rèn)為盡管對(duì)“公共利益”的界定很困難，但通過以下方法也能夠基本確定:首先，給“公共利益”一個(gè)概括式的定義。所謂公共利益，是指能夠使一定區(qū)域共同體整體的生存和發(fā)展的需要獲得某種滿足的公共資源，是具有相對(duì)客觀性和社會(huì)共享性的一種公共資源;其次，在立法上將“公共利益”類型化。一般來說，下列事項(xiàng)可以確定為公共利益征地項(xiàng)目:1)有關(guān)國(guó)防、軍事事業(yè)用地;2)國(guó)家公務(wù)事業(yè)及其他公共設(shè)施用地;3)公共道路交通工程用地;4)公共衛(wèi)生和教育事業(yè)用地;5)環(huán)境保護(hù)工程用地;6)根據(jù)法律可以確定為公共利益的其他事業(yè)用地。最后，對(duì)難以確定是否屬于“公共利益”的，通過公開聽證來確認(rèn)。聽證會(huì)至少應(yīng)當(dāng)有政府、利益受損代表和獨(dú)立的相關(guān)專家代表三方主體參加。政府部門或者其他強(qiáng)勢(shì)受益主體如果主張某一項(xiàng)目的建設(shè)是為了社會(huì)公共利益的需要，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證責(zé)任。

(二)嚴(yán)格土地征收的批準(zhǔn)權(quán)

土地征收的主體就是指依法享有土地征收權(quán)的人。由于土地征收是一種以強(qiáng)制方式取得他人土地所有權(quán)的行為，因而土地征收權(quán)的性質(zhì)屬于公權(quán)，只能由國(guó)家享有。而國(guó)家是一個(gè)抽象的政治實(shí)體，不能直接行使征收權(quán)，于是國(guó)家便通過政府來行使。政府以外的任何機(jī)構(gòu)、法人組織乃至公民個(gè)人都無征收決定權(quán)。得到授權(quán)的政府機(jī)構(gòu)可以享有征收?qǐng)?zhí)行權(quán)，而一般的法人組織和公民進(jìn)執(zhí)行權(quán)也不能享有。具體來說，擁有土地征收決定權(quán)的只能是中央政府——國(guó)務(wù)院。當(dāng)然，為避免權(quán)力過于集中，可以對(duì)基本農(nóng)田以外的小幅土地征收權(quán)授予省、自治區(qū)、直轄市人民政府，只需報(bào)國(guó)務(wù)院備案即可。

(三)規(guī)范土地征收的程序

由于土地征收是對(duì)農(nóng)民集體土地所有權(quán)的強(qiáng)制“剝奪”，為防止土地征收權(quán)的濫用，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地征收施加嚴(yán)格的程序規(guī)范。土地征收不僅涉及到農(nóng)民集體的土地所有權(quán)，而且涉及到土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。土地征收看似是政府的行政行為，不以農(nóng)民集體的意志為轉(zhuǎn)移，但這也不能改變土地物權(quán)變動(dòng)的性質(zhì)。因此，在行使土地征收批準(zhǔn)權(quán)時(shí)，必須與集體土地所有人及他項(xiàng)物權(quán)人進(jìn)行協(xié)商，以農(nóng)民集體成員大會(huì)或代表大會(huì)的形式聽取意見，必要時(shí)可以召開聽證會(huì)以確認(rèn)土地征收的合法性。這不僅滿足土地權(quán)利人的知情權(quán)，同時(shí)也是對(duì)權(quán)利人的尊重，更是滿足物權(quán)移轉(zhuǎn)的法律要求。

(四)完善土地征收補(bǔ)償制度

對(duì)土地征收補(bǔ)償制度的完善，應(yīng)從以下幾方面進(jìn)行:第一，以法律明確規(guī)定土地征收補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化原則。現(xiàn)行立法只規(guī)定對(duì)土地征收要給以補(bǔ)償，但并未具體規(guī)定依什么原則進(jìn)行補(bǔ)償，甚至連“公平、合理補(bǔ)償”的一般性規(guī)定都沒有。因此，建議在《物權(quán)法》中明確規(guī)定，國(guó)家對(duì)土地或其他財(cái)產(chǎn)實(shí)施征收的，必須按時(shí)價(jià)給予補(bǔ)償;第二，引入土地價(jià)格評(píng)估程序。土地征收的實(shí)際損失賠償有賴于公平合理的土地評(píng)估，在適用市場(chǎng)化補(bǔ)償原則的過程中，應(yīng)當(dāng)引入價(jià)格評(píng)估程序。而且評(píng)估機(jī)構(gòu)必須是利益受損當(dāng)事人和政府共同指定的機(jī)構(gòu)。如果雙方不能形成一致意見，應(yīng)由法院指定評(píng)估機(jī)構(gòu)。如果評(píng)估有誤，評(píng)估機(jī)構(gòu)要承擔(dān)損害賠償責(zé)任;第三，公平合理地分配土地征收補(bǔ)償費(fèi)。應(yīng)確立村農(nóng)民集體為農(nóng)民集體所有權(quán)的主體，而不應(yīng)是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。土地征收補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)民集體和農(nóng)民個(gè)人之間通過協(xié)商分配，協(xié)商不成可以引入行政調(diào)處機(jī)制和訴訟機(jī)制，由村民代表和農(nóng)民個(gè)人選擇。征收承包期內(nèi)的土地時(shí)，應(yīng)當(dāng)對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人給予合理補(bǔ)償。征地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法應(yīng)當(dāng)告知土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人。土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的使用、分配辦法，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)村民會(huì)議討論決定。任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、截留土地補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。

(五)以法治方式解決土地征收糾紛

實(shí)踐中由土地征收引發(fā)的爭(zhēng)端很多，解決土地征收過程中的爭(zhēng)端應(yīng)當(dāng)通過法治化的途徑加以解決:第一，通過立法確立農(nóng)民的參與權(quán)。在土地征收實(shí)踐中，一般由政府土地管理部門和村民委員會(huì)舉行談判，以決定土地征收的相關(guān)事項(xiàng)，農(nóng)民往往被排斥在談判之外，這種做法非常不利于對(duì)農(nóng)民利益的保護(hù)。因此，涉及土地征收事項(xiàng)特別是土地征收發(fā)生爭(zhēng)端，應(yīng)由村農(nóng)民集體成員大會(huì)或成員代表大會(huì)選派農(nóng)民代表或所涉及到的農(nóng)民個(gè)人參與談判協(xié)商，以維護(hù)其切身利益;第二，確立土地征收爭(zhēng)端解決的訴訟制度。《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的，由縣級(jí)地方人民政府協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)不成的，由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。這種制度安排排斥了司法機(jī)關(guān)在解決補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)爭(zhēng)議中的作用，不利于對(duì)農(nóng)民集體利益和農(nóng)戶利益的保護(hù)。可以考慮由征收各方選派代表共同確定征收補(bǔ)償方案，意見不一致時(shí)由批準(zhǔn)征收土地的人民政府裁決，對(duì)裁決不服的可以向人民法院起訴或者直接向人民法院起訴，由人民法院裁定，以保證補(bǔ)償方案的公正性;第三，建立違反土地征收目的的國(guó)家賠償制度。土地征收的目的必須符合公共利益目的，違反土地征收目的的征收行為是違法行為，相應(yīng)的國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)國(guó)家賠償責(zé)任。產(chǎn)生賠償責(zé)任的要件是:1)土地征收的目的不是基于公共利益，而是基于商業(yè)目的、私人利益等;2)審批機(jī)關(guān)批準(zhǔn)征地;3)因違法征地而導(dǎo)致農(nóng)民集體或其內(nèi)部成員的合法權(quán)益受到損害。

結(jié)語(yǔ)

土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度是我國(guó)農(nóng)村的一項(xiàng)基本土地制度，它建立在土地集體所有和全民所有的基礎(chǔ)上，以土地作為農(nóng)村居民生活的基本保障資料，對(duì)我國(guó)農(nóng)村的穩(wěn)定和社會(huì)的發(fā)展具有極其重要的作用。當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程迅猛推猛推進(jìn)，土地征收過程中侵害土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的現(xiàn)象日益繁多。要在土地征收中保護(hù)好土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)應(yīng)實(shí)現(xiàn)土地征收目的的具體化，土地征收批準(zhǔn)的嚴(yán)格化，土地征收程序的規(guī)范化，土地征收補(bǔ)償?shù)氖袌?chǎng)化，土地征收爭(zhēng)端解決的法治化。

參考文獻(xiàn):

[1]宋剛.論土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的征收[J].法學(xué)雜志，2006，(02).

[2]李集合.關(guān)于土地征收征用制度的憲法比較[J].河北法學(xué)，2007，(08).

[3]鄒秀清.農(nóng)地征收中土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的合理補(bǔ)償:一個(gè)新的分析框架[J].中國(guó)農(nóng)村觀察，2008，(06).

[4]陳年冰，王凱鋒.論土地征收制度的完善與農(nóng)民權(quán)益的保障[J].甘肅社會(huì)科學(xué)，2009，(05).

[5]黃有麗.論土地征收與農(nóng)民權(quán)益保障[J].理論界，2010，(01).