淺析制約基層政府依法行政能力提高的幾個因素

摘要:隨著中國法制建設的不斷完善，基層政府逐步朝法治化方向邁進，但基層政府推進依法行政仍存在許多障礙，影響其依法行政能力的提高。試從思想觀念、人員素質、監督機制等方面對制約基層政府依法行政能力提高的因素進行了分析。

關鍵詞:基層政府;依法行政;觀念;素質;監督機制

中圖分類號:C931.2文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)27-0015-02

隨著中國法制建設的不斷完善，基層政府逐步朝法治化方向邁進，但基層政府推進依法行政仍存在許多障礙，影響其依法行政能力的提高。筆者認為，影響基層政府依法行政能力提高主要有以下幾個方面因素:

一、思想觀念方面的阻礙

1.官本位思想根深蒂固。雖然黨和國家將依法治國、建設社會主義法治國家，確立為中國社會主義初級階段的基本治國方略，但由于我國經過幾千年的封建專制統治，“人治”在人們的思想上已經打下了深刻的恪印。有些領導干部受其影響“官本位”思想嚴重，尚未認識到依法行政的本質是“治官”和“治權”[1]。認為依法行政，不是依法治“官”、依法治“權”，而是依法“治”民，這種官本位的觀念，反映到依法行政中就是“以言代法”、“以權壓法”，認為“我就是法”，“權大于法”，依法行政變成了依言行政，依上級領導的意圖行政，將人民賦予的權力當做謀私利的工具，將行政行為以自己的意志隨心所欲進行，置法律于不顧。例如在基層政府處理土地糾紛中，絕大部分基層政府違法、違規操作。特別是在一些重大建設項目上，一些基層政府往往領導說了算，不按法定程序報審土地使用權，不按國家政策補償農民土地費、安置費，強行實施拆遷。另外，在處理矛盾、發展經濟和各項社會事業時有些領導偏好行政權力，不習慣運用法律手段思考和解決問題，習慣于使用行政手段。在官本位思想的影響下，導致以黨紀、政紀代替國法的現象時有發生，從而使法治行政面臨巨大的障礙。

2.法律工具主義觀念仍然存在。“法律必須被信仰，否則它將形同虛設”[2]。目前，有相當多的基層行政機關領導思想觀念上，雖然“用法律”的意識已經形成，但是“信法律”的思想尚未確立。部分國家行政人員特別是一些領導干部將法律僅視為一種治人的工具，而不具有法律的目標價值觀念[3]。很多基層行政機關及其領導在行政管理實踐中“有選擇”地運用法律，當法律對自己有利時就拿來適用，對自己不利時就不執行:當需要用法律手段進行打擊、整治、規范社會上存在的違法行為時，運用法律的意識和能力較強，而當遇到法律就是規范行政機關自身行為的時候，往往抱有抵觸情緒，帶有即使違法也不會受到追究的心理;對涉及其他單位、他人利益的事情，較能夠依法處理;對涉及自己單位及其自身利益，或者自身因利益牽涉其中的事情，便希望通過行政關系“協調”、私下“利益協商”等方式處理。法律蛻變成了政府實施行政管理的工具，強調行政機關實施行政管理的權力，行政相對人服從管理的義務，依法行政成了以法行政，本來為制約、規范政府權力構建的行政法律制度成了政府管制老百姓的工具。“政府守法”帶有選擇性，嚴重違背了行政法治的三方面基本要求:即政府的一切活動必須遵守法律;所遵守的法律必須符合正義的標準;在政府與公民之間實行平等保護[4]。這些都嚴重阻礙了依法行政觀念的根植和依法行政方略的推行。

3.部分工作人員及領導干部依法行政的觀念還比較淡薄。行政機關是國家行政權力的執行機關，行政機關能不能自覺地依法決策、依法辦事，直接關系到人民當家做主、管理國家事務的意志能否實現。雖然依法行政工作責任在政府，但關鍵又在領導。一些行政機關的工作人員特別是領導干部對于什么是依法行政，為什么要依法行政，怎樣才能依法行政，還存在模糊、甚至是錯誤的認識和作法。一些行政機關的領導干部對于依法行政工作常常是“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”。認為依法行政不管用，按法定程序辦事太麻煩，依法行政還多是喊在嘴上，寫在紙上，釘在墻上，還只是停留在會議上，文件中，流于形式，并沒有真正落實到行動當中去。有些地方政府領導對行政管理中積重難返的矛盾和問題，往往熱衷于通過“集中清理”來解決問題，而不注重通過建章立制和從根本上解決問題。有的只重視領導的講話、批示，忽視法律的規范、引導功能，導致依法行政水平不高。有的長官意志嚴重，習慣于傳統的思維方式和工作方法，輕視法律手段重個別處理，憑經驗辦事，想當然地決策，輕視或不善于運用法律的手段處理問題;輕制度管理重協調解決，遇到問題拍腦袋，決策問題拍胸脯，出了問題拍屁股，導致決策失誤;有的只重視領導的講話、批示，忽視法律的規范、引導功能，講話沒有準則，不講誠信，辦事隨心所欲，政策朝令夕改。比如為了吸引投資，什么樣的承諾都敢作出，什么樣的要求都盡力滿足，全然不顧合法與否，全然不顧今后是否可以兌現。

二、基層政府工作人員法律素質有待提高

人員素質是關系到一切事業成功與否的關鍵。毛主席說:“政治路線確立之后，干部就是決定的因素。”因此，要依法行政，順利實現依法治國，關鍵在人。雖然我國推行普法教育多年，“五五”普法已接近尾聲，取得了很大成績。但基層政府還存在工作人員法律素質不高的問題，造成這一問題出現主要有以下幾個原因:

1.基層政府的工作人員和領導干部學習法律知識還沒有形成經常性制度。學習法律知識往往流于形式，經過筆者調查99%的鄉鎮政府每年沒有進行過法律知識的學習。1%的鄉鎮政府也只是把要學習的法律交給工作人員讓其自學，因為工作原因以及自覺性問題，自學的質量可想而知，這就造成基層政府的工作人員和領導干部缺乏必要的法律知識，缺乏依法行政的基礎。

2.基層執法機構的人員缺乏專業培訓。高素質的執法隊伍是依法行政的基礎。目前基層行政執法人員的素質較低，還不能適應當前依法行政的需要。大多數執法人員沒有受過法律專業的教育培訓，缺乏行政執法所必備的法律素質，執法不懂法，隨意執法，濫施處罰現象嚴重。例如，在開展梳理本部門執法依據的工作中，有較多的部門敷衍了事，存在多報、少報、錯報的問題，有的甚至不知道自己具體主管實施的法律法規及執法權限有哪些。

3.基層政府的法制機構內部人員結構不盡合理，依法行政組織力量薄弱。雖然《全面推進依法行政實施綱要》賦予地方政府法制機構在推進依法行政中的綜合協調、督促指導、政策研究和情況交流的職能。但是，目前從政府法制機構的定位到職權劃分，都沒有使政府法制機構在推進依法行政工作中發揮更大的具體組織實施作用。縣級政府一般都設立了法制機構，但人數普遍偏少，大多數僅有1～2人，有些甚至只有1人，相當數量的機構掛靠在縣政府，法制機構建設明顯與其承擔的過于繁重的工作任務不相適應，處于勉強維持狀態。絕大部分縣政府的執法部門和所有的鄉鎮政府，都沒有配設法制機構，這就造成鄉鎮政府和縣政府執法部門依法行政時缺乏必要的指導和幫助。有的把法制機構當作收拾殘局的工具，決策問題不事先征求法制機構意見，等到問題難以解決，不可收拾時，再交由法制機構處理，并對問題的解決提出各種條條框框，使法制機構限入“兩難”境地。與此同時，政府法制機構工作人員專業化建設嚴重滯后，在實踐中政府法制機構工作人員被視同“一般干部”，對其專業文憑、知識背景、法律職業資格沒有特殊的要求，目前很多基層政府法制機構的工作人員是從其他工作崗位轉行而來，沒有受過系統、專業的法律教育學習，在法學理論、法律理念和法律知識等方面還不能完全適應依法行政的要求。《公務員法》對行政執法類公務員的劃分遲遲沒有明確，客觀上也限制了依法行政的組織、推動。工作人員素質的差異，也嚴重制約著基層政府依法行政的推進。

三、對基層政府依法行政缺乏有效監督

1.對領導干部依法行政情況的考核機制和監督制度不健全、不完善，導致行政機關、領導干部依法行政積極性不足。主要體現在:對領導干部政績考核一段時間以來忽視對其依法行政效果的考核，偏重于經濟發展指標，尤其是對招商引資任務的考核，上級政府對行政機關依法行政的考核，如行政行為復議、行政訴訟案件發生率、行政機關紅頭文件合法情況等“硬性”指標，一般都沒有納入監督考核的具體指標體系。目前對領導干部的監督考核與激勵機制主要是由上而下的，是單方面的，造成了我們的地方一些領導干部，只唯上，只對上級負責，出現了諸如形式主義、官僚主義，跑官賣官這一系列的違法現象。究其根源是，我們沒能以依法行政的效果來判斷地方官員的政績。

2.對基層政府依法行政情況的監督考核不到位，缺少對基層政府依法行政監督考核的“平臺”。國務院很多文件都明確要求中央加強對基層政府依法行政的監督檢查，但是，中央如何實施對基層政府依法行政的監督檢查，通過什么組織形式，運用什么手段，如何調動地方政府積極參與的積極性與責任感，沒有一個完整的計劃和組織安排，由于缺少這個有效“平臺”，導致基層政府對依法行政的重視程度大都處于“自發”狀態，基層政府有組織、有計劃、有安排地推進依法行政的“自覺性”不足。而在行政管理激勵機制方面，由于我們現在還未建立能夠有效整合基層政府推進依法行政積極性與動力支撐的基層政府“依法行政監督考核平臺”，監督考核工作沒有能夠“硬性”為年度考核具體指標體系，導致國務院推進依法行政的全面部署在基層政府及其部門實踐中大打折扣。

參考文獻:

[1]袁曙宏，肖義舜.依法治理概論[M].北京:法律出版社，2003:190.

[2][美]伯爾曼.法律與宗教[M].梁治平，譯.北京:生活·讀書·新知三聯書店，1991:28.

[3]林廣華.論依法行政的制約因素及其對策[J].國家行政學院學報，2004，(6):49-52.

[4]王名揚.英國行政法[M].北京:中國政法大學出版社，1987:11.