構建鄉鎮政府公共服務職能 服務新農村建設

摘要:鄉鎮政府公共服務職能的構建，不僅是促進基層政府職能轉換、彌補市場缺陷的需要，也是全面推進農村綜合改革和新農村建設的形勢使然。然而，由于鄉鎮“全能政府”理念偏差、自上而下的“壓力型行政體制”、激勵約束機制不合理等原因，導致鄉鎮政府公共服務職能的缺位。因此，為構建鄉鎮公共服務職能，必須增強樹立“服務政府”的理念、規范鄉鎮政府職責、提高鄉鎮干部的整體素質和服務能力，同時培育和發展農村中介組織以創新農村治理方式。

關鍵詞:鄉鎮政府;公共服務;職能轉換;新農村建設

中圖分類號:C931.2文獻標志碼:A 文章編號:1002-2589(2010)27-0006-03

鄉鎮政府是中國最基層的行政單元，是中國共產黨的執政基礎，和人民群眾聯系最直接、最緊密。其履行職責狀況直接關系到中國農村的穩定和發展，對整個國家和社會有重大影響。但目前中國很多地方的鄉鎮政府卻存在著非常明顯的職能“錯位”現象，如何使鄉鎮政府的職能“歸位”?如何構建鄉鎮公共服務型政府?不僅直接關系到新農村建設的成效與農村社會的穩定和發展，而且事關鄉鎮政府自身的變革和新生。

一、鄉鎮政府公共服務職能建設的必要性

首先，基層政府職能轉換的需要。在市場經濟條件下，政府職能層級分工凸顯鄉鎮的社會管理和公共服務職能。不同層級的政府，其行使職能的側重點是不同的。按照政府職能層級分工，作為最基層政府，鄉鎮政府職能應準確定位為社會管理和公共服務。我國己全部免征農業稅;鄉鎮行政建制己做了合并行政村和合并鄉鎮的大幅調整;農村其他各項改革不斷深化，這些新情況使鄉鎮政府職能發生了重大變化，迫切要求鄉鎮政府盡快從過去“催糧收款”、直接指揮生產轉到落實政策、增強公共服務上來，盡快從以行政手段為主轉到為三農服務為主上來。公共服務特別是為三農服務，應成為鄉鎮政府的核心職能。理論界也一致認為，在新階段，我國行政改革的目標選擇是建設服務型政府。選擇鄉鎮作為服務型政府建設的突破口，有利于積累經驗，走出困境。國務院《關于2005年深化農村稅費改革試點工作的通知》也明確要求鄉鎮“努力建立服務型政府和法治政府?！?/p>

其次，鄉鎮政府彌補市場缺陷的需要。鄉鎮政府應彌補市場缺陷，承擔起由市場、企業和個人無法有效提供的公共服務職能，從而使公共服務真正成為市場經濟的穩定器和調節器。由于我國仍然是經濟建設主導型政府，政府公共服務職能不到位的問題突出，公共設施的建設、社會公益事業的發展落后于經濟發展，農村則更為嚴重。實行土地聯產承包制后，農民個人不愿意也無力投資公共設施建設，政府在這方面投入的精力和財力也少，使農田水利、公共衛生、道路交通等基礎設施建設欠賬很多，降低了農村防洪抗旱、防疫疾病的能力，擴大了城鄉差別，從而產生了眾多的社會隱患。因此，轉變政府職能，構建鄉鎮公共服務型政府，切實提供農村發展、農民生活所必需的公共品和公共服務，是當前基層政府改革與發展的重要目標。加大農村公共品提供力度，完善農村的各項公共事業，創造滿足農民需求的環境氛圍，建立健全農村公共服務體制，建立和諧的鄉村關系就必須明確鄉鎮政府的公共服務職能與作用。因為鄉鎮政府是最基層的政府管理體系，它最清楚農村發展的現狀和農民的呼聲。

再次，全面推進農村綜合改革、建設社會主義新農村的需要。隨著農村改革各項工作的推進，鄉鎮機構改革和服務型政府構建也越發凸顯重要性。鄉鎮服務型政府建設能夠統領農村其他各項改革，達到農村綜合改革的目的。積多年經驗，鄉鎮機構改革不應該在原有體制內循環，其方案設計應該是建立在適應社會主義市場經濟體制和增強公共服務特別是服務三農基礎上，這些正是鄉鎮服務型政府的主要特征?？h鄉財政管理體制改革不應該只理解為“縣上收管理權”，核心是建立財政支出結構優化、真正體現社會保障和公共服務的公共財政體制。農村最低生活保障、醫療救治、大病統籌、養老保險等各種民生工程理應成為鄉鎮政府的工作內容，它是保障民生、促進農村社會和諧的有效措施。實踐表明，統治型、經濟建設型政府是不可能具備這樣的功能和作用的，只有服務型政府才能夠辦到。

二、鄉鎮政府公共服務職能缺位的原因分析

長期以來，鄉鎮政府公共服務職能的缺位，給政府自身和農村社會、經濟各方面造成不良的后果。因此，需要尋找其錯位的原因，并提出解決的對策。筆者認為，鄉鎮政府的角色錯位，是長期以來多種矛盾交織、積淀的結果，具體說來，主要有以下三個方面的原因。

其一，“全能政府”理念導致鄉鎮政府公共服務職能的弱化。政府治理理念的滯后是造成鄉鎮政府服務意識缺位潛在的主觀的原因。不可否認，在任何社會中，政府是不可或缺的，沒有政府，社會就要失范、混亂;政府是必要的，除了不切實際的無政府主義者之外，這已經成了人類社會的共識。然而，政府也是有限的，它不僅表現為政府的職能有限、責任有限，同時也表現為政府的權力有限。然而，受傳統體制的影響，在不少人的觀念中還認為政府是無所不能的、永遠正確的。正是在全能政府理念的影響下，混淆了政府、市場、企業、社會的職能和邊界，政府承攬了許多本屬于市場或企業的職能，而同時又沒有履行好本屬于自己的職能，結果導致鄉鎮政府角色的錯位，公共服務職能的缺乏。

其二，自上而下的“壓力型行政體制”造成鄉鎮政府的工作重心發生偏移。在這種壓力型行政體制下，上級政府制定各項經濟、社會發展目標，并加以具體化和數字化后，以指標和任務的形式層層分解下達，從縣到鄉鎮甚至到村，并以這些指標、任務的完成情況作為評價、考核的主要依據，鄉鎮政府官員的升遷、榮謄都和完成上級下達的任務掛鉤，這在無形中形成了一種自上而下的壓力。這種層層承包式的“經濟—政治”體制，實質上是一種“縣—鄉鎮—村”連坐制。在這種體制中，上級往往只關心下級任務和指標的完成結果，卻不管下級采用何種方法、何種途徑來完成這些任務和指標，這就從體制上導致了鄉鎮角色的錯位。由于過分強調上級意圖和任務而忽視了鄉鎮基層政府的工作自主權，往往使鄉鎮變成了單純完成上級任務的工作機器。鄉鎮政府只能選擇對上負責，調動一切資源來完成上級下達的各項指標任務，而無暇顧及鄉村的公共品需求。即使鄉鎮政府向鄉村提供了公共服務，也是在上級政府決策下進行的強制性供給，而農戶真正需要的服務卻提供不足。壓力型體制下鄉鎮政府較濃的行政管理色彩，較弱的服務色彩致使其對農村公共服務有效供給不足，不能滿足農戶需求。

其三，激勵約束機制不合理導致鄉鎮政府提供公共服務的動力不足。鄉鎮政府作為行政體系中的基層政權，其提供公共服務的動力來自于上級政府的激勵和鄉村民眾的壓力。但在目前，對鄉鎮政府政績的評價以及干部個人的升遷權掌握在向鄉鎮分配任務的縣級政府，而不是直接與政府行為有利害關系的農民手中，造成鄉鎮政府對鄉村的公共品供給處于上無激勵拉動下無壓力推動的境況。在縣級政府對鄉鎮政府的工作考核中，公共服務只是一個很小部分，鄉鎮政府的大量精力花費在上級安排的各種任務和考核上，而無財力和物力來自主提供農民所需要的公共品和公共服務。另一方面，鄉鎮政府也缺乏來自鄉村民眾要求提供公共產品的壓力。長期以來，我國政府實施的是重城市輕農村的公共品供給政策，這種城鄉公共品供給差異政策在一定程度上導致農民對鄉村公共品供給訴求能力極低，他們往往想不到也不敢向鄉鎮政府提出公共服務的問責。這種無語可說或有話說不出的失語狀態，既說明農民沒有關于服務需求的權利表達，也說明鄉鎮政府還沒有真正把自己定位于為農民服務。可見，在缺乏上級政府的合理激勵和下級鄉村民眾的適當壓力下，鄉鎮政府難以被調動起來對鄉村社會提供有效公共服務，致使鄉村公共產品供給不足。

三、構建鄉鎮政府公共服務職能的思考

鄉鎮政府是黨和國家在農村行駛公共管理職能至關重要的執行者和落實者，其職能的轉換與定位關系到整個公共管理體系的運行效果。筆者認為，建設社會主義新農村，鄉鎮政府應弱化行政管理職能，淡化行政色彩，強化公共服務職能，致力于鄉鎮區域內的地方性公共品供給，大力發展農村公益事業。

(一)明確鄉鎮政府的角色定位，增強服務意識

溫家寶總理提出，要“合理界定鄉鎮政府職能，把主要精力轉到加強社會管理和公共服務上來，努力建設服務型政府”。所以鄉鎮政府要徹底轉變過去的“官本位”思想，樹立“立黨為公，執政為民”的理念，增強服務意識。長期以來，我國鄉鎮干部從思想觀念到管理方式都習慣于傳統管理型政府的那種對村干部強制下達任務，發布各種行政指令的做法，認為鄉鎮政府的功能是對農村進行管制而非服務，這種重管制輕服務的觀念和工作方式顯然己不能適應形勢發展的要求。因此，鄉鎮政府在新農村建設中必須樹立“以人為本”的思想觀念，重視人文關懷，強化其公共服務職能。每個鄉鎮干部應該意識到:政權存在的理由和基礎就是運用稅收等形式收取上來的資金，為社會提供公共產品和公共服務。作為農村基層政權的鄉鎮政府來說，就是要為廣大農民提供服務，包括直接為村、居民提供生產、生活服務，為轄區內企事業單位提供生產和后勤服務等。

(二)完善法規，規范鄉鎮政府職責

中國目前的行政管理體制在實施過程中并沒有具體規定鄉鎮政府具體的職責范圍、內容和各級政府之間的事權分配，更沒有規定具體的職責權限，導致上下級政府間職責權限不明晰，事權不斷下移，使鄉鎮政府負擔過重，在很大程度上成為了上級政府的派出機構，缺乏自主權。因此，規范鄉鎮政府的職責是減輕鄉鎮政府負擔，還權于鄉鎮，實現鄉鎮政府職能轉變的關鍵和必然要求。現階段，應結合現有《地方組織法》，加快有關鄉鎮政府職能法律規范的創制，盡快制定規范鄉鎮政府的職能、部門機構及管理活動的決策、執行、監督等各環節的地方性法規及實施細則，規范鄉鎮政府的職能，為鄉鎮政府職能轉變提供法律依據。使鄉鎮政府的職能轉變切實做到有法可依，以法治的剛性手段來規范、界定鄉鎮政府的職能，使鄉鎮政府職能的發揮法制化、制度化、規范化。

(三)提高鄉鎮干部的整體素質，鍛造一支高素質的鄉鎮干部隊伍

建設一支高素質的鄉鎮干部隊伍，提高執政和公共服務水平，是提高鄉鎮政府公共服務能力的重要一環。目前，我國鄉鎮干部隊伍的素質總體上不容樂觀，其文化程度和工作能力還有待提高。不少鄉鎮干部沒有接受過正規的大中專教育，法律、經濟、管理、農業等方面的專業知識缺乏，這與當前農村經濟社會體制改革和政府職能轉變的形勢是不相適應的。因此，必須多渠道、多途徑著力培養學習型、知識型、創新型的干部隊伍，真正為基層政權建設和政府職能轉變打造一批合格的干部隊伍。一方面，要創新干部培訓機制，要把提高干部思想素質和執政能力作為當前干部管理的首要任務來抓，切實加大干部教育培訓力度，緊緊圍繞農村工作實際需要，開展多層次、多類別的干部培訓，采取短期培訓、外出學習、外派掛職、進修深造等形式，提高鄉鎮干部的政治理論、市場經濟知識水平和公共服務能力，培育復合型人才;另一方面，要創新干部任用機制，明確新時期選拔任用鄉鎮干部的新標準，建立評價鄉鎮干部政績的新辦法，對優秀的鄉鎮干部要及時表彰提拔，對不稱職的鄉鎮干部要及時教育、誡免、辭退，從而形成“能上能下、能進能出”的用人機制，導入群眾考核、公開評議等制度，進一步促進鄉鎮干部工作作風的轉變與服務意識的提高。

(四)整合鄉鎮范內的公共資源，拓展公共服務領域，提升服務公共層次

鄉鎮政府要克服各職能部門之間各自為政的狀況，在確保鄉鎮政府職權完整性和相應自主性的框架內對條塊體制進行改革，從體制上確保鄉鎮政府的統一性，解決鄉鎮政府有責無權、責權分離、條塊失調的問題，改變“上面千條線，下面千條根針”的狀態，整合、撤并“條條”，實行以“塊塊”管理為主，實現鄉鎮公共資源的整合。實行以鄉鎮管理為主的體制，鄉鎮政府統一管理本轄區經濟、政治和社會發展等事項，縣級有關部門要進一步下放權力，確保鄉鎮政府公共權力的完整統一。拓展公共服務領域，把服務范圍延伸到二、三產業;提升服務層次，實施“一站式”陽光服務，把鄉鎮的多個職能部門統一組織起來，集中設立服務窗口。

(五)培育和發展中介組織，創新農村治理方式

政府在轉變職能的過程當中，越來越注重社會力量的整合，公民和各類組織的地位和作用開始受到重視。這是政府治理現代化和民主政治進程推進的必然過程，也是發達國家政府普遍采用的做法，并在實踐中被證明是有效的。現在農村的各種社會中介組織如專業協會、同業公會等農村經濟合作組織在引導產業發展、技術服務和組織農產品銷售等方面，發揮了許多政府無法替代的作用。鄉鎮一級政府應從農村改革與發展的全局、經濟全球化的高度，充分認識發展農村中介組織的必要性和緊迫性，努力培育和發展各類農村經濟合作組織，以利于推行公共服務市場化。通過健全民間組織法律法規、簡化完善民間組織注冊登記制度，給予農村中介組織寬松的生存環境;通過財政貼息、低息、稅收減免等政策支持農村中介組織發展;積極幫助農村中介組織完善組織規章制度和治理機構，給予相應的組織發展、管理培育，提高農村中介組織自我發展的能力。結合鄉鎮政府機構改革，應把相關經營性的管理職能逐步下放給中介組織，強化農村中介組織的服務功能，從而形成以地方政府為主導的各種社會主體共同參與的農村公共服務新格局。

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