論金融消費者權益的法律保護

摘要:金融消費者概念作為消費者概念在金融領域的延伸，越來越受到人們的認可。近年來，伴隨著金融市場的快速發展，尤其是金融危機以來，金融消費者保護問題日益突出。分析研究金融消費者權益受侵害的成因并提出相關對策和建議，對于完善金融消費者保護機制和維護金融市場的健康發展具有較強的現實意義。

關鍵詞:金融消費者;侵害;法律保護

Abstract:As the extension of consumer in financial realm，the concept of financial consumer is more and more approved by people. In recent years，along with the rapid development of the finance market，especially since the financial crisis occurred，financial consumer protection has become an increasingly important issue. Analysis and study the reasons of financial consumers’ infringement and put forward relevant countermeasures and suggestions，has strong practical significance to improve the consumer protection mechanism and maintain the healthy development of financial market.

Key Words:financial consumer，violation，legal protection

中圖分類號:F830文獻標識碼:A文章編號:1674-2265(2010)07-0056-04

隨著金融市場的發展和創新，金融產品和服務日益深入地影響著人們的生活，特別是金融危機爆發以后，金融消費者權益受到侵害問題逐漸暴露，金融消費者權益保護問題引起越來越多國家的重視。目前，我國金融消費者權益保護制度缺失，機制不完善，侵害金融消費者權益問題時有發生，有必要對其進行深入研究。

一、金融消費者概念的界定

要界定金融消費者的概念，必須明確消費者的范疇。從理論和實踐來看，在消費的性質與消費者的范疇上認識基本一致。歐盟《關于消費者信貸的指令》第1條第2款規定，消費者意味著在指令所涉及的交易范圍內，出于非貿易或非職業目的而實施行為的自然人。國際標準化組織(ISO)消費者政策委員會把消費者一詞定義為“為個人目的購買或使用商品或服務的個體社會成員”。美國聯邦瑕疵擔保法第101條第3款對消費者定義為:“(1)消費性商品的買受人(非以轉售為目的);(2)商品的默示或明示的擔保期限內的受讓人;(3)使用商品或服務的擔保條款的人”。我國《消費者權益保護法》第2條規定:“消費者為生活消費需要購買、使用商品或者接受服務，其權益受本法保護。”這一規定確立了《消費者權益保護法》本身的調整范圍，同時也對“消費者”的概念作出了明確的界定。

金融領域的消費形式主要有以下幾類:一是傳統意義的金融消費，包括存款、貸款、結算、擔保、金融理財等。二是特別性金融消費，包括以證券、期貨、保險、信托等特別種類金融產品交易為核心的消費。三是金融衍生產品消費。

關于金融消費者概念的界定，對傳統意義的金融消費沒有爭議，但對特別性金融消費和金融衍生產品消費是否納入金融消費者范疇，理論和實務界認識不一，爭議的焦點集中在是否將高風險的投資性消費納入金融消費者范疇。

本文認為，金融消費者是指在金融市場上購買、使用金融產品或接受金融服務的自然人，包括投資風險產品的自然人。

二、我國金融消費者保護的現狀

金融消費者權利是金融消費者在購買、使用金融產品或接受金融服務時享有的權利。在金融消費者權利的分類上，各國的認識較為一致，主要包括安全權、知情權、隱私權、選擇權、公平交易權、收益權、損害賠償權、受教育權、監督權等。

近年來，我國金融市場發展迅速，消費者接受金融產品和服務日益多樣化。但是對消費者保護的相關制度、機制卻沒有建立起來，侵害消費者權益的現象時有發生。主要有以下幾種表現形式:

(一)侵害消費者安全權

包括人身安全權和財產安全權兩個方面。實踐中金融消費者人身安全權受到侵犯的情形比較少，而財產安全權則常常會受到侵犯。如金融機構未按照規定義務確保金融消費者的存款賬戶、股票賬戶等資金的安全，導致客戶資金損失;ATM機取出假幣等。

(二)侵害消費者知情權

金融消費者享有知悉其購買、使用的金融產品或所接受服務的真實情況的權利。信息不對稱使得處于信息劣勢的消費者知情權受侵犯相當嚴重。主要表現為:虛假宣傳、風險提示不夠;收費依據不充分、不透明;涉及權利義務變更的信息披露不規范等。

(三)侵犯消費者隱私權

侵犯消費者金融隱私權在銀行業較為集中:一是客戶信息收集失范。實踐中存在收集信息范圍過大，要求客戶提供與業務關聯度不高的信息等。二是客戶存款信息保護存在隱患。我國《商業銀行法》對于客戶存款信息保密規定的過于籠統，無法規范對客戶存款信息保密的具體行為。有的銀行員工利用工作便利，違法為存在利益爭議的當事人提供另一方存款信息。三是金融機構業務外包存在泄密現象。有的金融機構在實施業務外包過程中忽略對客戶信息的保護，泄密現象時有發生。

(四)侵害消費者征信權益

金融機構侵害借款人征信權益的問題仍較嚴重，主要表現為:一是盜用身份信息放貸，損害他人信用記錄。二是違規查詢個人信用報告。三是濫用信用報告瑕疵而拒貸。四是異議更正不及時影響個人貸款。五是信息披露不及時影響個人信用記錄。

(五)侵害消費者公平交易權

實踐中，金融機構多利用事先印制好的格式保險合同、貸款合同、擔保合同等與消費者確定法律關系，許多條款存在顯失公平現象。金融消費者由于法律知識有限，大多數時候無法判斷其中是否含有不公平或欺詐條款。

(六)侵害消費者權益的其他情形

侵害消費者自主選擇權、監督權等等。

三、我國消費者權益受侵犯的原因分析

(一)金融消費者保護方面的法制不完善

一是《消費者權益保護法》適用于一般商品和服務消費，對金融消費者保護的適用性不強。二是《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律對于金融消費者的保護有局限性。如修改后的《商業銀行法》將“保護存款人和其他客戶的合法利益”同商業銀行的利益保護并列一起，沒有強調處于相對弱勢地位的金融消費者利益保護的特殊性。對金融消費者與商業銀行間一旦發生利益沖突如何進行解決等具體問題，《商業銀行法》沒有做明確的規定。三是維護金融消費者利益的部門規章效力層次較低，且協調性差，影響了金融消費者合法權益的行使，對執法也造成了影響。目前商業銀行、信托投資公司的理財業務由銀監會根據《商業銀行個人理財業務管理暫行辦法》進行監管;證券公司和基金公司則歸屬證監會，適用《證券公司客戶資產管理業務試行辦法》和《信托投資公司信托管理暫行辦法》;保險公司的理財產品又必須遵循保監會制定的《保險資產管理公司管理暫行辦法》。這種分頭立法的方法，必然導致業務規范之間不一致，不利于形成消費者保護合力。

(二)現行基本業務規則制定的取向上偏重保護金融機構的利益

以投保的車險為例，車險到期后，車損險的計費基數由實際價值變為新車購置價，而不論該車購買的年限。但如果發生全損，保險公司卻只按市場價格賠償。這類規則的制定到實施，消費者僅僅是被告知，而參與并產生實質影響的是保險公司。雖有立法聽證和公開征求意見，大多是形式大于實質。其他很多金融政策規則的制定、金融產品設計都存在類似問題。

(三)行業自律機構對金融消費者保護作用不夠

我國銀行業協會、證券業協會、保險業協會等自律機構雖已成立多年，但是由于制度等方面的原因，行業協會很大程度上成為監管機構的權力延伸，維護金融企業利益有余，保護消費者權益不足。目前還沒有從同業合作與協調的層面上，為金融消費者權益保護提供一個有效的平臺，也沒有相關的制度安排來促進金融機構與金融消費者糾紛的減少和解決。

(四)金融消費投訴與受理機制欠缺

現有的監管規則和行業自律體制都沒有對金融消費者的投訴問題給予特別關注，這使得金融消費者的投訴往往直接訴諸司法途徑或者一般性行業的消費者保護機制。這種做法，大大激化了金融機構與消費者之間的對抗，也很容易導致金融機構的聲譽受到嚴重損害。

(五)金融消費者自身金融知識匱乏，風險意識差

與一般性消費相比，金融消費往往具有更大的風險，近年來給消費者造成較大損失金融的案件時有發生，在很大程度上與金融消費者風險意識差、疏于防范有關。

(六)金融機構蓄意對消費者進行誤導

近年來，隨著金融競爭的日益激烈，不少銀行、保險公司為了搶占市場份額，故意夸大產品收益，使用模糊語言誘導金融消費者購買其金融產品，卻故意隱瞞了產品的不足之處，使消費者的知情權和財產權受到損害。

四、發達國家金融消費者保護機制及借鑒

(一)美國

美國從二十世紀60年代以來出臺了一系列以保護消費者為目的的金融立法，構建起完善的金融消費者保護立法體系。美國金融法對金融消費者的保護主要涉及三方面:信息披露、民事權利(如平等信貸機會等)、保護消費者隱私以及防止在信貸發放、催收和報告過程中濫用權力。《誠實信貸法》、《公平信貸報告法》、《信貸機會公平法》、《電子資金轉移法》、《金融隱私權法》、《據實披露存款資料法》等法令規定了金融機構合規經營的各種義務，賦予了金融監管當局各種職權。1999年《金融服務現代法》在放松管制的同時，也增加了大量關于隱私權、ATM服務、社區再投資、保險營銷中的消費者保護等方面的條款。美國總統奧巴馬于2009年6月17日公布了《金融監管改革—新基礎:重建金融監管》的改革方案，該方案設專章對金融消費者保護問題進行闡述。2009年12月4日美國眾議院通過金融改革法案，2010年5月20日美國參議院通過金融改革法案。批準建立金融消費者保護機構—消費者金融保護署，賦予其一定程度的規則制定及實施權力，從而對向消費者提供金融產品或服務的銀行或者非銀行金融機構進行管制;同時賦予美聯儲、財政部、證券交易委員會、美國聯邦存款保險公司等監管部門更大的職權。

(二)英國

英國保護金融消費者的主要法律是《公平交易法令》和《金融服務與市場法》。法律規定保護消費者的執法機關為公平交易辦事處，其宗旨是促進有效競爭，打擊不正當交易，發布相關指引，確保投訴能夠迅速公平地解決，以保護消費者的權益。金融服務局在行使法定權力、監管各項金融服務的同時，還負有保障金融服務消費者和推行消費者教育的職責。同時，英國金融服務業原有的銀行申訴專員、保險申訴專員、投資申訴專員、個人投資管理局申訴專員等8個投訴處理和申訴專員計劃，合成為一個統一的投訴處理機構，即金融申訴專員服務計劃，金融服務局委任申訴專員計劃委員會委員并通過其預算，委員會則委任首席申訴專員。在處理糾紛過程中，一般以雙方提供的書面證據作為依據，按照合理公正原則作出裁定。如果金融機構或消費者對裁定不滿意，可申請復核。若消費者接受最終裁定，則金融機構必須接受;若消費者對復核決定還是不滿意，則可訴諸法院。

除了正式監管外，行業自律監管對于保護金融消費者亦發揮一定作用。英國銀行公會等頒布了《銀行業守則》，推出基本的服務標準，要求銀行在處理零售客戶時加以遵守。英國銀行公會還主動檢查《銀行業守則》執行情況，與有關自律組織、政府和消費者團體共同推進金融消費者保護工作。

(三)澳大利亞

澳大利亞于2002年3月頒布《金融服務改革法令》對金融消費者保護作了具體規定。該法令以消費者主權為改革指導原則，目標在于建立一個可以加強保障消費者及促進市場健全性的監管架構。

與消費者關系最密切的就是證券及投資事務委員會，這是澳大利亞金融體系中負責監管金融體系的市場健全性、保障金融消費者利益的專門機構。

澳大利亞的自律體系與英國相似，澳大利亞銀行公會頒布《銀行營運守則》，對金融市場的運行作出規范指引。此外，銀行公會還為消費者提供教材和各類銀行業務的介紹手冊等，幫助消費者擴充金融知識，合理進行消費。

(四)啟示

英國、美國、澳大利亞等發達國家的金融業經歷了較長時間的發展，在保護金融消費者權益方面積累了豐富經驗，這些國家的一些做法值得我們借鑒。

1. 制定完善的金融消費者權益保護法規。消費者權益保護較好的國家大都制定了專門的消費者權益保護法律法規，明確把金融消費者權益保護納入調整法律范圍，對金融機構的行為進行規范和約束，規定保護的基本原則和基本制度，并為具體規則的制定留出足夠的空間。這為消費者權益保護打下了良好的制度基礎。

2. 設立專門的金融消費權益保護機構。美國2009年的金融監管改革方案中提出創建消費者金融保護局，新機構將擔任個人消費者金融產品的主要監管者，保護消費者免遭不公平待遇或欺騙行為。英國、加拿大等國家也建立了類似專門機構。這為我們處理這類問題提供了新的思路，國家可通過設立相應的專業性機構對金融消費者的權益進行保護，歸根結底也是對金融市場的一種保護。

3. 完善金融消費糾紛解決機制。發達國家普遍重視金融消費糾紛解決機制的完善，特別是建立各種訴訟替代機制，以適應金融市場的發展需要。

4. 充分發揮行業自律組織的作用。行業組織作為消費者與金融機構之間的橋梁紐帶，對糾紛的處理和消費者的保護往往起到了非常的效果。英國、加拿大等國家的行業組織提供了很好的借鑒經驗。

五、完善我國金融消費者保護機制的建議

(一)進一步完善金融消費者保護的法律法規

法律法規是金融消費者維護其權利的最重要制度保障。要盡快修改或制定新的法律法規，明確金融消費者的概念，改變立法對金融消費者權利保護的不足之處。一是修改《消費者權益保護法》，引入金融消費者概念，設立專門章節規定其權利義務，提高對金融消費者的適用性。二是在條件成熟時，制定專門的金融消費者保護規范，強化監督和保護。三是制定《個人信息保密法》和《征信法》，明確個人信息特別是金融信息的收集和使用范圍，加大對違法使用個人信息的懲罰力度，禁止個人金融信息被用于法律規定以外的其他目的。四是頒布《金融機構破產條例》、《存款保險條例》，明確對金融消費者財產權的保護和限制范圍，既實現對金融消費者合法權益的有效保護，又要防范金融機構的道德風險。五是要進一步修改《商業銀行法》、《證券法》、《保險法》等法律，進一步增加和完善對金融投資者權利保護的內容。

(二)建立專門的金融消費者保護機構

建議仿效美國做法，在人民銀行內部設立專門機構，負責金融消費者權益的保護工作。

(三)充分發揮金融行業協會的重要作用

西方發達國家行業組織對消費者權益保護的成功經驗值得借鑒。我們可以通過制定關于金融行業協會組織的有關法律，強化其對金融消費者的保護作用。

(四)建立科學的糾紛處理機制

現代社會糾紛解決的方式主要包括協商、調解、仲裁和訴訟。在消費者保護領域，強調糾紛解決的效率性，因此協商、調解、仲裁等非訴訟方式以其特有的靈活性受到廣泛重視。金融監管部門應當推動非訴訟糾紛解決方式的制度化，降低訴訟成本，使消費者合法權益得到及時的救濟。

(五)提高消費者自我防范意識

要加強金融知識宣傳，開展長效的金融知識教育，提高消費者金融知識和風險意識，增強金融消費者的自我保護能力。

(六)加強金融消費者的司法保護

在當前的司法體制框架內，可以考慮設立消費案件專門法庭，對金融消費侵權案件速立案、速審理、速執行。還可以考慮建立針對金融消費者的公益訴訟制度或團體訴訟制度，支持不具備金融專業知識或無力支付訴訟費用的金融消費者得到司法保護。

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(責任編輯 耿 欣)