我國行政問責制的背景標志及其內涵

【摘要】 本文試圖側重研究行政問責領域的一些最基本問題，包括背景、標志及其內涵等等，其中背景研究提供了問責理論和實踐的大框架，為問責制度發展指明了方向、拓寬了視野、揭示了走向、體現了價值追求;標志研究是問責實踐的邏輯起點;內涵研究是問責理論的邏輯起點。通過對這些行政問責本源性問題的研究，必將有益于進一步推進我國行政問責制的深入研究和廣泛實踐。

【關鍵詞】 背景 標志 內涵

Abstract:This paper tries to study some of the most basic problems on the administration accountability which includes the background， connotation， sign and etc. And the research about the background provides the theory of accountability and the large frame for practice. It also points out the direction ， broadens our horizons， reveals the alignment， and embodies the pursuit of value for the devlopment of the accountability system. The mark is the logic starting point of accountability practice. And the content is the logic starting point of accountability theory. Through the research of analyzing the administration accountability source， it will benefit to further promote the research of the administration accountability system and practice.

Key words : background ; connotation ; sign

通過回顧行政問責制在我國的探索與發展可以發現，雖然我國行政問責制近年來發展較快，影響較大，但同時由于起步較晚的特點也不可避免地導致了理論和實踐發展的不成熟。基于此，本文試圖側重研究行政問責領域的一些最基本問題，通過對這些行政問責本源性問題的研究，必將有益于進一步推進我國行政問責制的深入研究和廣泛實踐。

1.我國行政問責制提出的背景

任何一項法律和制度的建立都是有一定的理論支撐、時代背景和現實原因的，都是理論創新、與時俱進的產物，反映和體現了一定的現實需求，回應和解決了一定的現實問題，行政問責制也不應例外。我國行政問責制普遍認同在2003年前后提出，之所以在這一時期提出，主要有以下一些國際和國內背景:

1.1 國際背景:責任政府成為現代民主政治和法治國家的必然訴求、西方行政改革的必然選擇，行政問責制成為西方發達國家通行的政府管理機制。

1.1.1 理論支撐。責任與民主、法治相聯系，責任政府是西方民主政治發展和法治國家建設的必然訴求，它要求政府要對授權人或委托人負責，要對代議機關負責，切實履行自身職責，積極回應民眾訴求，嚴格追究失責行為。這些主流思想有著豐富的理論淵源和深厚的智識基礎，一般認為近現代西方社會的人民主權理論、委托——代理理論等奠定了責任政府和行政問責實踐的理論基石。

1.1.2 時代背景。伴隨著經濟、政治的全球化和信息技術的發展，提升各國政府管理能力和水平越來越成為綜合國力的決定力量之一，同時也使得公民參政議政的可能性和積極性大大增加，并期待著新政府管理模式和運行機制的出現。例如從上個世紀70年代末80年代初開始一場轟轟烈烈的新公共管理運動或稱政府再造運動席卷世界，這場深刻的行政改革毫無疑問推動了行政問責的發展，并以建設透明政府、責任政府和服務政府為努力方向。

1.1.3 現實原因。二戰以后，隨著政府干預經濟力度的加強，政府規模不斷膨脹，行政權力不斷擴張，西方國家面臨著嚴重的經濟“滯漲”危機和政府管理危機。財政問題、信任問題和腐敗問題等使得傳統的政府管理模式顯得落后和臃腫，內在要求政府更好地承擔公共責任，實行績效管理，提高組織績效，對行政失責行為進行追究和問責也成為建立責任政府的重要實現途徑。西方發達國家的行政問責制度建設也逐步向績效問責、社會問責的方向創新和發展。

1.2 國內背景:改革開放以來我國經濟、政治、文化和社會事業全面發展，行政管理體制改革的愿望日益強烈，要求政府承擔更多的責任，為行政問責制的推行提供了可能。

1.2.1 理論支撐。西方社會的民主政治、法治、責任等思想在我國獲得了較為廣泛的傳播，并在一定程度上獲得了接受和認同。同時建國以來黨和國家的幾代領導核心非常重視監督、責任的問題，并多次強調和深刻表述此方面的內容，比如毛澤東同志“讓人民監督政府”的思想;鄧小平同志“工作責任制”的思想，江澤民同志明確地把黨的執政理念上升為“立黨為公、執政為民”等等，為我國建設責任政府、推行問責制做了理論的鋪墊。新一屆中央領導集體執政之初就明確地把“權為民所用、情為民所系、利為民所謀”作為“立黨為公、執政為民”的本質特征和關鍵環節，胡錦濤總書記指出:“各級領導干部要牢固樹立全心全意為人民服務的思想和真心實意對人民負責的精神，做到心里裝著群眾，凡是想著群眾，工作依靠群眾，一切為了群眾，堅持權為民所用、情為民所系、利為民所謀，為群眾誠心誠意辦實事，盡心竭力解難事，堅持不懈做好事。”[1]溫家寶總理也指出:“政府要自覺接受人民代表大會的監督，接受政協的民主監督，接受群眾和輿論的監督。只有讓人民監督政府，政府才不會懈怠。只有人人負起責任來，才不會人亡政息。” [2]

1.2.2 時代背景。伴隨著改革開放的偉大歷史進程，我國經濟、政治、文化和社會事業持續發展并日益與國際接軌，行政管理體制改革的呼聲逐漸高漲。這些方面的全面發展使我國行政管理體制改革具備了生存的土壤。市場經濟是天然的民主和法治經濟，而民主和法治是責任政府賴以生成的重要政治環境，同時市場經濟、民主和法治與責任政府相互依存，相互作用。黨的十四大以后，黨領導人民堅定不移地走上了建立和完善社會主義市場經濟的道路;黨的十五大以后，“依法治國，建設社會主義法治國家”成為我國的基本治國方略，打造更加負責任的政府成為我國經濟、政治發展的必然選擇。

1.2.3 現實原因。隨著我國政治民主化進程的加快和公民意識的覺醒，人們對政府行為給予了極大的關注，政府責任缺失問題開始影響到社會穩定和政府聲譽，尤其是重特大安全責任事故和嚴重違法行政案件頻繁發生，人們有進一步追究政府高層官員政治責任的普遍訴求。

第一，2000年前后，我國重特大安全事故進入多發期，成為推行行政問責制的重要誘因。在2000年前后，我國重特大安全事故開始進入到多發期，礦難事故、海難事故、空難事故、道路交通事故、火災事故等不斷出現，而每一起安全事故的出現往往都在背后潛藏著腐敗行為，嚴重影響到社會穩定和政府聲譽。在對事故的處理過程中，人們不僅僅希望對政策執行人員進行懲處，而且更希望對那些居于決策地位高層官員的腐敗行為追究刑事責任，對他們的失職瀆職行為追究政治責任。

第二，2001年4月21日《國務院關于特大安全事故行政責任追究規定》發布，使得行政問責有了法規依據。此條例明確規定，發生特大安全事故，社會影響特別惡劣或者性質特別嚴重的，由國務院對負有領導責任的省長、自治區主席、直轄市市長和國務院有關部門正職負責人給予行政處分。此條例的發布，使得行政領導干部在發生特大安全事故以后不再可能全身而退，要依法被追究責任，行政問責有了明確的法規依據。

第三，2002年7月1日，香港開始實施“高官問責制”并對國內產生了直接的影響。“它在香港政治發展的歷史上首次彰明，政府及其主要官員要以民意為依歸，要向民意負責。”[3]香港是我國最早推行行政問責制的地區，雖然其所實施的“高官問責制”與行政問責制在適用范圍等方面有所不同，但都顯示了建設責任政府，為公民負責的理念，帶來了政治上的新氣象，并對國內推行行政問責制產生了直接的影響。

2.我國行政問責制啟動的標志

國內學界普遍認為，2003年突如其來的“非典”危機是我國行政問責制啟動的標志。筆者認為確切地說，我國行政問責制在2003年“非典”危機中正式啟動，其標志性事件是2003年4月20日國務院新聞辦公室就SARS舉行的新聞發布會和中共中央關于張文康、孟學農同志的免職決定。2003年4月20日是一個注定要被載入史冊的日子，是我國戰勝非典疫情的重要轉折點，也是我國政治文明建設的重要突破點，這一天發生的事件應該成為我國行政問責制啟動的正式標志。

2.1 建國以來到非典之前的問責實踐。從1949年到2003年，我國也發生過一些有影響的問責事件，多名省部級高官也曾經被追究責任，但總體上表現為個案化、內部化、非常態化、非制度化的特點。比如1979年11月25日石油部海洋石油勘探局的渤海二號鉆井船，在渤海灣遷往新井位的拖航中發生翻沉，當時船上74人，72人死亡，直接經濟損失3700萬元，石油部部長宋振明被免職、國務院副總理康世恩記大過;1987年5月6日黑龍江省大興安嶺發生森林火災，過火面積100萬公頃，毀林面積65萬公頃，造成193人死亡，211人受傷，直接財產損失5億多元，林業部部長楊鐘、副部長董志勇被撤職;1999年11月24日，煙臺“大舜”號客輪從煙臺駛往大連途中在煙臺附近海域傾覆，造成282人遇難，直接經濟損失9000萬元，山東省省長李春亭警告、副省長韓寓群記過、交通部部長黃鎮東警告、副部長洪善祥記過。

2.2 2003年4月20日發生的兩起事件是我國行政問責制啟動的正式標志。2003年是國際歷史和中國歷史上極不平常的一年，在國際上發生了伊拉克戰爭，在中國發生了抗擊“非典”這場沒有硝煙的戰爭，它極大地考驗著剛剛執政的新一屆中央領導集體的執政水平和執政能力。令世界和中國人民可喜的是，新一屆中央領導集體果敢地選擇了以民為本，選擇了信息公開，并果斷地采取非常措施處罰有問題的官員。

4月20日是一個重要的時間窗口。下午3時，國務院新聞辦舉行記者招待會，由衛生部常務副部長高強和副部長朱慶生介紹防治非典的有關情況，并回答中外記者提問。高強大幅度修正北京市的疫情統計數據，由五天前的37例變為現在的339例，在解釋主要原因時他公開承認:“由于有關部門信息統計、監測報告、追蹤調查等方面的工作機制不健全，疫情統計存在較大疏漏，沒有做到準確地上報疫情數字。”高強同時指出，“為了使全社會及時了解全國疫情變化情況，國務院決定，從明天開始，將原來五天公布一次改為每天公布一次。”當晚，新華社發稿:中共中央決定:免去張文康的衛生部黨組書記職務;免去孟學農的北京市委副書記、常委、委員職務。兩天后，北京市第十二屆人大常委會第三次會議決定接受孟學農請辭北京市市長職務的請求。六天后，十屆全國人大常委會第二次會議決定免去張文康的衛生部部長職務。由此可見，這兩起事件充分顯示了我國建設透明政府、責任政府的決心，所采取的公開透明、行政問責的舉措成為我國戰勝“非典“危機的重要轉折點，并成為我國行政問責制正式啟動的標志性事件。

在“非典”肆虐時期，幾百名各級政府官員因隱瞞疫情或防治不力而被懲處，這是新中國歷史上首次在突發災害事件中，短時間內就同一問題連續地、大范圍地追究官員的責任，使得行政問責由個案轉變為慣例，由內部處理轉變為公開透明，由非常態轉變為常態，由非制度轉變為制度，行政問責制在我國開始正式、全面推行。

在戰勝“非典”危機以后，溫家寶總理說了一段意味深長的話，這句話在以后多個場合也都分別提到過。他說:“一個民族在災難中失去的，必將在民族的進步獲得補償。”[4]的確，“非典”危機是一場災難，但在抗擊和戰勝“非典”危機的過程中，我們學會了公共突發危機的處理能力，學會了政府信息公開，尤其是開始正式、全面推行行政問責制。

3.我國行政問責制應有的內涵

筆者認為:行政問責制是指行政領導干部不履行或不正確履行職責，給黨、國家和人民利益以及公共財產造成重大損失或者惡劣影響，由特定的問責主體要求其承擔相應責任和后果的制度。

行政問責制是一個系統性規范，既包括實體性內容，也包括程序性內容。在行政問責制概念界定的基礎上，結合新近出臺的《關于實行黨政領導干部問責的暫行規定》和《黨政領導干部選拔任用工作責任追究辦法(試行)》，行政問責制的內涵似應這樣理解和把握:

3.1 問責對象。確定問責對象是實行問責的前提。從完全意義上說，問責對象是指政府和官員;從實踐意義上說，行政問責的對象是指行政領導干部和一般公務員;從嚴格意義上說，行政問責的對象主要是指行政領導干部，行政領導干部是行政問責的首問對象。具體來說，按照《暫行規定》，行政領導干部主要包括國務院工作部門及其內設機構的領導成員;縣級以上政府及其工作部門、工作部門內設機構的領導成員。并且規定對鄉(鎮、街道)黨政領導成員實行問責，適用《暫行規定》;對縣級以上黨委、政府直屬事業單位以及國有企業、國有金融企業領導人員實行問責，參照《暫行規定》執行。

3.2 問責主體。確定問責主體是實行問責的基礎。問責發起主體主要包括行政機關、權力機關、司法機關、中國共產黨機關、政協機關、社會團體、新聞媒體及社會公眾等;問責啟動和實施主體主要包括行政機關、權力機關及司法機關等。

3.3 問責情形。確定問責情形是實行問責的條件。對哪些情形要實施問責是行政問責制度的核心內容，以前全國各地出臺的此方面制度性規定，在問責情形方面的規定不盡相同，《暫行規定》在此方面進行了較為集中統一的規定。明確規定，對黨政領導干部實行問責的主要情形包括決策嚴重失誤，工作失職，政府職能部門管理、監督不力，在行政活動中濫用職權，對群體性事件、突發性事件處置失當，違反干部選拔任用工作有關規定等。

3.4 問責方式。確定問責方式是實行問責的保障。出現了失責行為以后如何要求被問責者承擔相應責任，是行政問責制度的必要內容，以前全國各地出臺的此方面制度性規定，在問責方式方面的規定也是難于統一，《暫行規定》在此方面也進行了較為集中統一的規定。明確規定，對黨政領導干部實行問責的方式分為:責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職。

3.5 問責程序。確定問責程序是實行問責的關鍵。程序正義是實體正義的基礎和保障，規范化、制度化的程序是實現行政問責的最重要內容，程序缺失甚至空白也是我國行政問責實踐過程中最大的缺陷。《暫行規定》顯然加大了對問責工作的規范，專門規定一章十三條，關于問責程序的規定幾乎占到了一半篇幅。問責程序基本流程為:紀檢監察機關、組織人事部門提出問責建議;問責決定機關作出問責決定;組織人事部門或有關部門辦理相關事宜。此外在問責程序上還作出了相應的制度性安排，比如被問責者享有陳述、申辯和申訴的權利，問責決定集體討論制度，問責決定書制作和送達制度，問責材料歸檔和問責情況備案制度，問責決定一般向社會公開制度等。

3.6 問責后果。確定問責后果是實行問責的結果。《暫行規定》明確規定，受到問責的黨政領導干部，取消當年年度考核和評選各類先進的資格;引咎辭職、責令辭職、免職的黨政領導干部，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務等。《追究辦法》明確規定，在黨政領導干部選拔任用工作中，受到調離崗位處理的，一年內不得提拔;引咎辭職和受到責令辭職、免職處理的，一年內不得重新擔任與其原任職務相當的領導職務，兩年內不得提拔;受到降職處理的，兩年內不得提拔;同時受到紀律處分的，按照影響期長的規定執行。

參考文獻

[1]胡錦濤總書記在“三個代表”重要思想理論研討會上的講話，2003年7月1日.

[2]溫家寶總理在十屆全國人大一次會議舉行的記者會上的講話，2003年3月18日.

[3]周亞越:《行政問責制研究》，中國檢察出版社，2006年4月，184頁.

[4]溫家寶總理在中南海主持召開專家座談會上的講話，2003年6月17日.

作者簡介:齊齊哈爾市委黨校政治學教研部，副教授。

(作者單位:齊齊哈爾市委黨校政治學教研部)