我國NGO之組織治理問題及其對策探析

【摘要】 本文在分析我國NGO之組織治理存在問題的基礎(chǔ)上，從政府管理、社會環(huán)境等方面，系統(tǒng)論述了NGO問題的成因，并提出了相應(yīng)對策。

【關(guān)鍵詞】 NGO 組織治理問題 對策

Abstract:Based on the analysis of the exis-ting problems of NGO organization manage-ment， from the aspects of the government management and social environment， this paper discusses the causes of problems of NGO and puts forward the corresponding countermeasures.

非政府組織(NGO)指的是介于政府部門和營利性部門之間，依靠會員交納的會費、民間捐款或者政府財政撥款等非營利性收入從事服務(wù)于社會公眾、促進(jìn)社會穩(wěn)定與發(fā)展的宗旨的社會公共部門。作為當(dāng)代公共治理的重要主體組成部分，NGO對提高社會公共治理，彌補(bǔ)政府失敗與市場失靈具有重要意義。改革開放二十多年來，我國NGO得到了較大發(fā)展。然而，相對社會公共治理的發(fā)展來說，當(dāng)前，我國NGO發(fā)展則顯得明顯不足。究其原因，包涵著社會公共參與度、政府宏觀管理等多方面的歷史和現(xiàn)實的成因。但NGO自身存在的問題，則是影響我國NGO發(fā)展的內(nèi)在原因。因此，找準(zhǔn)NGO在組織方面存在的問題，明確其成因，是完善NGO，提高其治理能力的重要途徑。

1.NGO之組織治理中存在的問題

1.1組織合法性不足。盡管我國憲法和相關(guān)組織法律賦予了公民結(jié)社的權(quán)利，給予了社會發(fā)展相關(guān)社團(tuán)、非盈利性組織的法律法理空間，但審批管理上的監(jiān)控模式卻嚴(yán)重限制了NGO的注冊和成立。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計當(dāng)前我國NGO大部分是半官方性質(zhì)的準(zhǔn)政府社團(tuán)組織，真正的民間性質(zhì)的草根社團(tuán)組織數(shù)量甚少，而且在存在空間上也只限于環(huán)境保護(hù)等社會公共治理的邊緣地帶，沒有進(jìn)入社會公共管理的廣泛治理領(lǐng)域。政府對NGO的審批有限，發(fā)展有限制導(dǎo)致部分NGO以“黑戶”形式存在，政府審批更多的是對做出重大社會治理效果的NGO的追加認(rèn)可。

這種方式的組織審批，導(dǎo)致的結(jié)果就是我國當(dāng)前社會公共事務(wù)仍然由政府承擔(dān)，政府讓渡給NGO的治理空間有限，這樣做不僅限制了NGO的合法性和治理空間，同時對NGO功能定位、組織結(jié)構(gòu)、組織能量和組織人員素質(zhì)等方面產(chǎn)生了嚴(yán)重的影響。

1.2組織功能定位不清與治理邊界模糊。一是從官方、半官方性質(zhì)的社團(tuán)來說，其明顯缺乏獨立性和自主活動能力，在行為方式、工作作風(fēng)方面都具有鮮明的行政作風(fēng)，相關(guān)人員即以事業(yè)單位編制人員也較為容易轉(zhuǎn)入公務(wù)員隊伍，其職能定位具備濃厚的行政配合色彩，受到政府行為影響大，自身職能并不十分明確。二是從草根性質(zhì)的民間NGO來說，由于長期的防止西方資產(chǎn)階級自由化思想的影響，我國民間NGO發(fā)展與國際NGO發(fā)展嚴(yán)重脫軌，其產(chǎn)生也比較晚，其目標(biāo)較為單一，主要圍繞著某一具體環(huán)境問題或者權(quán)益問題而展開，但當(dāng)這些具體問題得以解決時，能否進(jìn)一步推廣到其他地區(qū)的同類問題的處理則關(guān)系到這些組織的生存和發(fā)展。事實上，更多組織則在這一環(huán)節(jié)上難以取得突破性進(jìn)展而最終未能存在下來，而成為一種臨時性的群體組織。組織功能定位的不準(zhǔn)確致使的結(jié)果則是NGO治理內(nèi)容的模糊化、治理邊界的變動性，這不僅對NGO專業(yè)化發(fā)展不利，也制約了自身功能的發(fā)揮。

1.3組織結(jié)構(gòu)問題與治理效率不高。我國NGO在組織結(jié)構(gòu)方面主要存在以下問題:一是官方半官方性質(zhì)的NGO由于受官僚制的行政管理制度的影響，其結(jié)構(gòu)無論是在層次上也同政府一樣存在著管理人員多，辦事人員少的“官多民少”現(xiàn)象。二是民間性質(zhì)的NGO在管理結(jié)構(gòu)上顯得過于簡單化、事務(wù)的處理更多依賴于其領(lǐng)導(dǎo)人和發(fā)起人，尤其是對較為弱小的民間環(huán)境維權(quán)組織來說，更是如此。也正是由于受此種組織架構(gòu)的影響，NGO的德行完美神話、圣潔神話只能是一種神話，其彌補(bǔ)政府與市場缺陷的功能也是極為有限的。

1.4組織人員素質(zhì)與治理成效有限。然而，由于經(jīng)費問題上的不足等原因，我國NGO人員素質(zhì)、功能的不健全，同時也由于公務(wù)員隊伍和企業(yè)高薪隊伍對人才的吸引，使得當(dāng)前我國NGO的人才匱乏，官方性質(zhì)的社團(tuán)吸納了大量的政府分流人員和離退休人員，同時NGO自身機(jī)制的不健全、功能的不明確也影響了優(yōu)秀人才的進(jìn)入。

此外，我國NGO在自身監(jiān)督機(jī)制和外在監(jiān)督機(jī)制、組織激勵機(jī)制、組織的內(nèi)部認(rèn)同和社會認(rèn)同的合法性等方面也存在著諸多問題，但自身組織的功能--結(jié)構(gòu)--人員三個基本層次問題作為其內(nèi)在的制約因素亟待加以解決。

2.NGO治理問題的成因分析

2.1組織審批規(guī)制限制組織合法發(fā)展。當(dāng)前，我國政府對社團(tuán)的管理仍處于一種控制型狀態(tài)。“歸口登記、雙重負(fù)責(zé)、分級管理”的監(jiān)督管理體制，重管理輕權(quán)利、重審批輕監(jiān)督、過分注重于行政手段，嚴(yán)重制約了NGO的合法發(fā)展。行政部門的審批限制不僅限制了NGO的行政合法性，同時也較為廣泛地影響了社會公眾對NGO的認(rèn)同，更影響了社會公眾對NGO的參與程度。

2.2組織形成的方式影響功能定位。以我國NGO而言，民間NGO成立的初衷是為了公眾利益，然而隨著組織的發(fā)展，監(jiān)督機(jī)制的不完備，組織有可能為了自己的利益而淡忘了它們本應(yīng)關(guān)注和幫助的對象，甚至成為某個主要捐助者的代理人，從而喪失了自己的獨立性和明確的功能定位。

從官方性質(zhì)的社團(tuán)組織來說，由于對政府的財政依賴，削弱了其批評和監(jiān)督政府的力量，乃至于成為準(zhǔn)政府組織，是典型的政府扶持型的成長。它在組織的設(shè)立、人員安排、組織運行等各方面不得不向政府妥協(xié)，從而在工作內(nèi)容上也就不得不是配合政府，對自身組織功能的定位必然要受到嚴(yán)重影響。

2.3組織發(fā)展階段限制組織結(jié)構(gòu)。一個組織的發(fā)展一般經(jīng)歷著創(chuàng)業(yè)階段、規(guī)模化與集約化、精細(xì)化、轉(zhuǎn)新與創(chuàng)新階段，而不同發(fā)展階段對組織結(jié)構(gòu)有著不同的要求，從而也影響著其效率的發(fā)揮。就我國NGO發(fā)展而言，它尚且處于初步發(fā)展階段，成立時間短，各方面的建設(shè)都處于進(jìn)一步探討和發(fā)展階段。

其具體體現(xiàn)為:

(1)宣傳力度小，理論研究深度還不夠。

(2)機(jī)制不夠健全，組織的民主選舉機(jī)制和有效監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)仍然處于探索階段。

(3)組織功能尚沒有取得明顯的社會影響和效應(yīng)。

可以說，在我國盡管官方性質(zhì)濃厚的社團(tuán)組織成立時限較長，但從NGO意義上來說，我國NGO仍然處于創(chuàng)業(yè)階段，其結(jié)構(gòu)的調(diào)整與效率的提升仍然是一個值得在發(fā)展中進(jìn)一步探索的問題。

2.4組織資源影響了人員素質(zhì)的提高。根據(jù)現(xiàn)代資源依附理論，員工在經(jīng)濟(jì)人理性的選擇的基礎(chǔ)上，組織資源與組織人員素質(zhì)無疑有著重大的關(guān)系。一方面人員素質(zhì)作為組織資源的重要構(gòu)成部分，在組織中發(fā)揮著獨特的資源優(yōu)勢和作用，另一方面組織硬性資源和軟性制度資源同樣深刻地影響著組織人員素質(zhì)的構(gòu)成和提高。

一方面，組織硬性資源的缺少尤其是組織資金經(jīng)費的匱乏，直接對經(jīng)濟(jì)人理性的現(xiàn)代人吸引力不足，難以引進(jìn)優(yōu)秀人才;另一方面，組織聲譽(yù)不大，致使NGO工作人員社會認(rèn)同程度有限，必然也影響到NGO工作人員的工作認(rèn)同程度和事業(yè)成就感，這就更容易使得優(yōu)秀人才難以引進(jìn)的同時內(nèi)部人才容易流失。

由此可見，NGO存在的組織治理問題，同時受到了組織產(chǎn)生的形式、發(fā)展方式、發(fā)展過程中的廣泛的組織內(nèi)在資源因素和外在管理與調(diào)控等多因素的影響。

3.完善我國NGO治理的基本對策

3.1改進(jìn)政府管理規(guī)制，提供治理空間。政府監(jiān)控型的管理方式是NGO發(fā)展滯緩的一大要因，放松政府規(guī)制，建立對NGO培育型管理，為NGO治理提供廣闊的空間和平臺，應(yīng)著力進(jìn)行以有限政府為目標(biāo)、發(fā)揮政府在社會公共治理中的元治理角色的功用。

首先在觀念上，政府應(yīng)當(dāng)更新認(rèn)識，破除政府萬能論，積極地看待NGO發(fā)展對市民社會成熟的推動作用和對社會主義民主政治發(fā)展的貢獻(xiàn)，正確認(rèn)識和評估NGO作為現(xiàn)代公共治理主體對彌補(bǔ)政府失敗與市場失靈的功用，從和諧社會構(gòu)建的高度對NGO發(fā)展予以積極審批和支持。

其次，打造有限政府，合理地定位政府職能，將社會自治事務(wù)和政府單方面能力完成不了或不太好處理的社會公共事務(wù)合理地從當(dāng)前政府職能中劃分出來，為NGO提供合理的治理空間，一般來說主要可從事務(wù)的可治性、有效性、合法性等方面綜合考慮，確保NGO在正確領(lǐng)域和范疇內(nèi)發(fā)揮其作用。

再次，強(qiáng)化對NGO的合理監(jiān)督，改當(dāng)前追懲式管理為預(yù)防式管理，建立起NGO外在的責(zé)任監(jiān)督機(jī)制和經(jīng)常性監(jiān)督與不定期監(jiān)督相結(jié)合的有效監(jiān)督機(jī)制，確保NGO的道德純潔性和治理的有效性。

3.2優(yōu)化組織發(fā)展方式，完善功能定位。我國NGO的政府扶持發(fā)展方式和局部權(quán)利維護(hù)的發(fā)展途徑，制約了NGO的功能定位和健康發(fā)展。走公共利益服務(wù)路線和獨立發(fā)展方向，改變當(dāng)前NGO獨立性不強(qiáng)的局面和功能定位不明確的情況，在專業(yè)化服務(wù)的基礎(chǔ)上，提高NGO多元服務(wù)功能是一種必然的選擇。具體來說，

對官方性質(zhì)的NGO走獨立化道路，在人員安排和服務(wù)內(nèi)容上面向市民群體，必需克服的問題即是在政府財政支持為主導(dǎo)的前提下如何克服政府行政事務(wù)的影響而不淪陷為行政的附庸。筆者認(rèn)為，走社區(qū)化NGO路線是一種可行選擇，尋求經(jīng)費來源的多元化、社會化，同時對政府財政可以建立專項財政資金與事業(yè)投標(biāo)機(jī)制，NGO的經(jīng)費來源不在依賴當(dāng)前官方的“跑部錢進(jìn)”的傳統(tǒng)路子，而是政府從財政中確保社會公共事務(wù)合作治理的專項財政資金，并將治理事項以項目招標(biāo)的方式向轄區(qū)內(nèi)的NGO趟開，以供自由競標(biāo)。

要積極扶持草根NGO的發(fā)展與壯大。當(dāng)前迫切的問題即是在改變對NGO尤其是民間NGO的認(rèn)識的基礎(chǔ)上，如何對其進(jìn)行相關(guān)的經(jīng)費支持以及突破這類組織單向任務(wù)完成式發(fā)展的局限，做到以維權(quán)方式發(fā)展起來的NGO在局部權(quán)利維護(hù)完成之后能夠勝利轉(zhuǎn)型成為新的有效的社會公共服務(wù)組織或者作為專項權(quán)利維護(hù)的組織而繼續(xù)存在。這就不僅要加大資金的援助，同時對其人員進(jìn)行培訓(xùn)，提高NGO人員素質(zhì)則也成為必要內(nèi)容。

總之，對不同類型的非政府組織應(yīng)有不同的態(tài)度。對服務(wù)型非政府組織應(yīng)大力發(fā)展，而對維權(quán)型非政府組織則應(yīng)慎重對待，有選擇地予以扶持。因此，循序漸進(jìn)的戰(zhàn)略將是最有利于我國非政府組織整體發(fā)展的有效策略選擇。

3.3借鑒國際經(jīng)驗，改進(jìn)組織結(jié)構(gòu)。NGO的結(jié)構(gòu)問題可以分為兩個層面，以當(dāng)前較為盛行的一種組織結(jié)構(gòu)模式和管理制度——非政府組織理事會管理機(jī)制為例，組織結(jié)構(gòu)問題表現(xiàn)為組織的理事會制度則呈現(xiàn)虛設(shè)現(xiàn)象。一是官方性質(zhì)的NGO機(jī)構(gòu)龐雜。理事會規(guī)模過大，有的組織的理事會成員過百人乃至數(shù)百人，在事務(wù)處理上長期不活動、不開會，理事同組織活動音訊隔絕等問題嚴(yán)重。二是民間性質(zhì)的NGO在組織治理方面的人治問題。組織創(chuàng)辦人往往對該組織的治理有絕對的權(quán)力。這種狀況，在我國非政府組織發(fā)展的初期階段，是不可避免的。但從長期看，將組織的興衰依賴于個別人，不利于組織的規(guī)范化發(fā)展。

NGO結(jié)構(gòu)必須得到調(diào)整，要建立規(guī)模適中的以服務(wù)為主導(dǎo)的學(xué)習(xí)型NGO。一是要強(qiáng)調(diào)服務(wù)質(zhì)量，要以顧客為導(dǎo)向，在明確任務(wù)的基礎(chǔ)上，打造合作團(tuán)隊，改進(jìn)服務(wù)方式，建立激勵機(jī)制并對組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化組合，通過引入競爭機(jī)制，提升組織的內(nèi)在活力。二是要注重提高組內(nèi)人員的整體素質(zhì)，嚴(yán)格人員準(zhǔn)入制度，避免行政冗員的無限制進(jìn)入;同時，要建立健全學(xué)習(xí)激勵機(jī)制與責(zé)任機(jī)制，注重調(diào)動組織成員的積極性和創(chuàng)造性。

具體可行措施包括，對龐雜的準(zhǔn)政府性質(zhì)的NGO必須實行人員和機(jī)構(gòu)的精簡，找準(zhǔn)功能定位，提高效率，而對弱小的民間性質(zhì)的NGO則對其發(fā)展予以合理指導(dǎo)，在優(yōu)化監(jiān)督的基礎(chǔ)上鼓勵其不斷發(fā)展和壯大。

3.4增進(jìn)組織資源，提高人員素質(zhì)。組織資源缺乏，硬性獎勵不足和軟性激勵的微弱，是NGO缺乏優(yōu)秀人才的基本成因。為此，應(yīng)采取以下基本措施:

一是建立多方經(jīng)費籌資機(jī)制。在政府財政層面，積極推動政府財政資金資助專項化，確保資金來源的法制化，破除當(dāng)前以人情關(guān)系換取財政經(jīng)費的怪圈。同時，努力推動經(jīng)費來源的社區(qū)化、社會化和內(nèi)部集資化，用實在的服務(wù)去贏得社區(qū)和企業(yè)支持，增進(jìn)組織的美譽(yù)度，擴(kuò)大社會對組織的資助程度。

二是強(qiáng)化組織的軟性資源量，增進(jìn)組織的信譽(yù)資源和內(nèi)部人員的成就感。為此要切實提高NGO治理績效，以辦實事的形式，改進(jìn)社會對NGO的認(rèn)知和認(rèn)同。為此，迫切需要政府為NGO分化出一定的職能空間來，以便充分發(fā)揮NGO的效能。

3.5提高NGO領(lǐng)導(dǎo)能力。隨著社會決策環(huán)境日漸復(fù)雜，領(lǐng)導(dǎo)者的素質(zhì)、決策力、領(lǐng)導(dǎo)力對組織的發(fā)展更具有決定性意義。為此，必須提高包括其理事會成員以及組織的各級行政與項目負(fù)責(zé)人在內(nèi)的非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)人的素質(zhì)。

一是要塑就優(yōu)良的職業(yè)道德素質(zhì)。企業(yè)是以金錢、資本為其主要支柱，政府是以國家權(quán)力為其主要支柱，而非政府組織則是以道德和道義為其主要支柱的。非政府組織從建立之初，就應(yīng)成為一種道義的力量和象征，具有道德感召力，其生命之源就在于利他和公益精神，這樣的精神支柱使各種身份和背景的人們聚集在一起共同致力于特定社會經(jīng)濟(jì)事業(yè)。在我國改革與發(fā)展的過渡時期，我國非政府組織在某種程度上肩負(fù)著一個健康的有較高道德水平的文明社會的希望，它們將身體力行，弘揚社會正氣，抵制和消除社會不正之風(fēng)，對國家機(jī)制和市場機(jī)制中所產(chǎn)生的不道德因素形成制約。為此，我國非政府組織必須像一個人保護(hù)自己的眼睛那樣維護(hù)自身的道德純潔性。而非政府組織的道德純潔性又在很大程度上取決于組織領(lǐng)導(dǎo)人的道德素養(yǎng)。

二是積極接納和引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才。非政府組織是在互助、公益和利他精神的驅(qū)動下在社會領(lǐng)域里開展非營利活動，企業(yè)則是在利己動機(jī)的驅(qū)動下在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域里開展?fàn)I利性活動。但是，作為人們的社會活動，特別是建立在個人主動性基礎(chǔ)上的民間的社會活動，非政府組織必須積極接納和引進(jìn)專業(yè)技術(shù)人才參與其中，并遵循效率原則，追求投入--產(chǎn)出的效益最大化，只有這樣才能夠在激烈的競爭中發(fā)展壯大起來。

三是大力弘揚企業(yè)家精神。非政府組織所從事的社會活動，同樣也是一個不斷變化和發(fā)展的過程，也是一個不斷創(chuàng)新的過程。在社會領(lǐng)域里，同樣需要具有企業(yè)家精神的人們?nèi)ッ帮L(fēng)險，探索未知領(lǐng)域，嘗試新方法，并以巨大的熱忱投入所從事的事業(yè)之中，引導(dǎo)和推動社會創(chuàng)新。非政府組織同樣也要在活動中遵循效率原則。必須進(jìn)行成本核算，追求在既定投入條件下的產(chǎn)出最大化。非政府組織的資源主要來自捐贈、資助和志愿人員，不必向企業(yè)那樣對投入資源進(jìn)行等值的補(bǔ)償，但是非政府組織必須要像企業(yè)那樣盡可能有效地運用這些資源，不僅要獲得經(jīng)濟(jì)效益而且要獲得社會效益。具有企業(yè)家精神的非政府組織領(lǐng)導(dǎo)人，擔(dān)當(dāng)?shù)氖巧鐣髽I(yè)家的角色，承擔(dān)的是社會企業(yè)家的職能。社會企業(yè)家精神就是非政府組織領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)有的工作精神。除此之外，非政府組織領(lǐng)導(dǎo)人依據(jù)其所從事的特定活動和特定領(lǐng)域，還必須具有相應(yīng)的專業(yè)知識和專業(yè)技能。

總之，對非政府組織而言，組織治理尚處于初步階段，惟有通過這種優(yōu)化政府對NGO的規(guī)制管理強(qiáng)化政府支持力度的行政層面合法性的提高，同時，對NGO的服務(wù)功能、組織結(jié)構(gòu)與組織資源的從新整合與組織人員素質(zhì)的全面優(yōu)化，尤其是對領(lǐng)導(dǎo)決策層能力的強(qiáng)化，才能切實提高NGO的治理效能，真正提升NGO的社會美譽(yù)度與合法性，為NGO的治理打下堅實的社會基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)

[1]王名等，《中國社團(tuán)改革-從政府選擇到社會選擇》[M]. 北京:社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001.

(作者單位: 李迎春 湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)人文學(xué)院吳紅春 長沙市開福區(qū)教育局)