中國非政府組織運營模式研究

摘要:文章在清晰非政府組織的內涵特點的基礎上，通過對國內外非政府組織的運營模式進行對比，以浙江省商會為例，創新性提出了浙江省非政府組織的運營管理模式，希望能為推動我國非政府組織及社會經濟的發展提供一定的參考借鑒作用。

關鍵詞:非政府組織(NGO);運營模式;浙江商會

一、 前言

全球化、信息化和市場化的縱深推進，傳統的政治、經濟、社會由領域合一走向領域分離，現代社會的開放、異質、多元、分層性特征日趨明朗。這些結構性的變化，無疑對社會管理提出了新的更高的要求。我國NGO的產生和發展是伴隨著我國改革進程而逐步推進的，20世紀90 年代，隨著經濟體制改革和政府職能的轉變，使得國家與市場、國家與社會的關系面臨深刻的變化和調整，各類社會組織的功能面臨新的分化和合理定位，這種新的環境，客觀上為非政府組織的發展提供了較為廣大的空間。

據調查，美國非政府組織總數超過200萬個，經費總數超過5 000億美元，工作人員超過900萬人。中國的非政府組織發展起步較晚，卻發展迅速，這和我國的社會經濟發展密不可分。中華人民共和國民政部2008年民政事業發展統計報告顯示:截至2008年底，全國共有社會組織41.4萬個，比上年增長7.0%，共有社會團體23萬個，比上年增長8.5%，共有民辦非企業單位18.2萬個，比上年增長4.6%，共有基金會1597個，比上年增長19.2%，近十年的非政府組織數量表明中國非政府組織在新世紀飛速發展。

目前，這些非政府組織正逐漸以其特定的非政府非營利性的組織能力和獨立性，協調和溝通企業與政府、企業與企業、企業與社會之間的關系，在推動政府和企業開展經濟交往中發揮著越來越重要的橋梁作用，受到工商業界和政府越來越多的關注。但是，由于運營管理體制和社會環境的限制，非政府組織對政府的依賴性很大，在一定程度上影響著非政府組織獨立性的發展和職能的充分發揮，非政府組織的價值未得到充分認識、作用未得到充分的社會認可。目前很大一部分的非政府組織都存在運營管理不規范的現象，組織發展模式不清晰，嚴重影響其職能的充分發揮，所以非政府組織的運營管理模式問題是迫切需要解決的問題。正是基于這些思考，在探討非政府組織的內涵特點的基礎上，以浙江商會為例，對浙江省非政府組織的運營管理模式進行深入剖析，希望能推動我國非政府組織及社會經濟發展提供一定的參考借鑒作用。

二、 非政府組織的內涵和特點

1. 非政府組織概述。非政府組織，即NGO，英文全稱“Non-government Organization”，國際上通行的定義是指在特定法律系統下，不被視為政府部門的協會、社團、基金會、慈善信托、非營利公司或其他法人，是不以營利為目的的非政府組織。非政府組織不是政府，不靠權力驅動;也不是經濟體，也不靠經濟利益驅動，其原動力是成員之間的志愿互助精神，經濟來源主要是社會及私人的捐贈。

在中國，學者們對非政府組織的界定概括起來有兩種方法，一種是正面界定法，一種是剩余界定法。正面界定法可分為四種:法律界定、組織的資金來源界定、組織的目或功能界定以及“結構—運作”類型界定。剩余界定也分為三種:非政府界定、非市場界定和非營利界定。這些不同的界定方法選擇不同的側重點對非政府組織進行界定，但各有各的特色和不足。正如賽拉蒙教授所說，每一種界定方法都會部分地誤導;但同時也反映著非政府組織的某種性質。目前為止，國內學術界關于非政府組織的界定尚未形成普遍共識，但基本上認為非政府組織這一概念主要是指“處于政府與私營企業之間的那塊制度空間”，他是一個社會政治制度與其他非政治制度不斷趨向分離過程中所衍生的社會自組織系統的重要組成部分。

美國學者薩拉蒙和安海爾在綜合比較研究的基礎上，提出了非政府組織所具備的五個特征:組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性。我國學者王紹光在此基礎上又提出了第六個特征，即公益性。這六個特征構成了中國非政府組織界定的基本標準。在我國主要包括在民政部門登記的社會團體、民辦非企業單位和基金會，也包括未經登記的各種民間“草根組織”。它在彌補“政府失敗”和“市場失靈”兩方面具有不可替代的作用，也是推動我國民主政治建設，提高公民自治能力的積極力量。

2. 中國非政府組織的特點。目前，我國的政治、經濟、社會環境還存在許多不宜于非政府組織發展的因素，非政府組織自身的管理能力也較為低下，具體體現為:角色定位模糊、法律法規體系不健全、內部管理機制薄弱等問題?？偟亩?，中國非政府組織的特點包括:

(1)中國非政府組織的政府性。從總體上來看，我國非政府組織成熟度較差，政府性較濃。這種非政府組織的政府性表現為不能完全擺脫對政府行政機關的依附，究其原因，主要是因為我國NGO的資源和能力有限、NGO成立門檻過高。就我國目前的情況來看，政府在資源占有方面具有絕對優勢，NGO只有借助政府的資源才能生存和發展。另外，NGO的準入標準較高，導致部分NGO只能通過掛靠到某一行政單位之下的途徑取得合法性，這就加劇了非政府組織的政府性。除此之外，中國非政府組織的人事管理本身就帶有濃厚的行政色彩，并且其設置也受計劃經濟思維的影響。

(2)中國非政府組織的營利性與非公益性。非營利性與公益性是NGO的兩大基本特征，但由于缺乏有效的監督機制，以及那些因不符合法律規定條件而未登記的非政府組織的大量存在，我國仍存在一定數量的非政府組織打著公益的幌子而從事營利活動。

并且，我國的非政府組織還存在專業性和職業性不足，整體能力薄弱的問題?？偟膩碚f，由于缺乏戰略思考機制，非政府組織管理的個人主義思想嚴重，管理過程中缺乏系統，組織的協商機制和資源整合能力較弱，使得我國非政府組織缺乏凝聚力，運營管理效率不高，不能很好地發揮非政府組織應有職能。中國非政府組織存在的諸多問題都與運營管理模式密切相關，只有完善中國非政府組織的運營模式，才能夠有效解決目前中國非政府組織發展過程中存在的問題和不足，更好實現非政府組織的組織職能。

三、 我國非政府組織運營模式創新研究

從與政府的密切程度上，國際上常常把非政府組織的組織模式分為美英的“盎格魯撒克遜”模式、法國的大陸模式以及此兩種的混合模式。其中“盎格魯撒克遜”模式下非政府組織發展相對自由，不會受到政府組織的干涉;大陸模式下非政府組織必須接受政府的領導和監督;而混合模式兼有兩者的特點。而筆者要研究的是非政府組織內部的組織運營模式，強調的是其組織內部管理、運行、協調的形式。

1. 傳統非政府組織運營模式分析。一般而言，非政府組織運作機構一般分三個層次。第一層次是理事會，它的職責主要是制定方案、確立目標、招聘成員等。第二層次是執行會長，它由董事會任免，其工作職責是執行董事會所制定的方案，管理組織資源，開發服務項目，拓展外界聯絡，爭取社會募捐，考核和評估雇傭人員。第三層次是帶薪工作的職員，主要是協助會長工作，開展日常工作，人員培訓，對各方面服務雇員進行評估和監督。

然而，這種傳統的非政府組織結構及層次容易產生前述諸多問題，筆者在此引入兩個模式——“公司運營模式”和“聯合國運營模式”與非政府組織的運營模式進行對比分析。

(1)“公司運營模式”分析。所謂“公司運營模式”就是指公司指股東會選舉產生的具有實際權力和權威的管理公司事務的董事會，執行股東大會權力，對公司進行內部管理控制。董事會設立職業經理人CEO等向董事會負責，主持公司的日常業務活動并進行決策?！肮具\營模式”為企業更有效率的經營管理開辟了新途徑，體現著真正的擁有權和經營權的分離。

公司制度的生命力和潛力在于:它能高度適應社會化大生產的需要，為財產權的社會化和商品化提供有效的產權組織基礎和運作機制，這集中地體現在以下幾個方面:第一，財產或財產權形成和集聚的社會化、市場化;第二，財產運用和支配的社會化、市場化;第三，產權運作及其評價的社會化、市場化;第四，產權職能角色的社會化、專業化。

非政府組織在很大程度上同公司運作是一樣的，以商會為例，商會會長就像董事長，商會秘書長就像總經理，商會的產品是服務。商會的目的是擴大影響力，提升知名度，加強凝聚力，這與企業擴大影響力，提升銷售量，創造企業效益和利潤的宗旨不謀而合，如果把非政府組織的運營模式結合企業的運營管理模式，以商會為例，采用企業的形式經營管理商會組織，形成秘書長職位職業經理人篩選制度的商會運營模式，一定對商會發展具有很強的職業會促進和效率提升。

(2)“聯合國模式”分析。所謂聯合國模式，即采用聯合國的組織運作方式，管理非政府組織的模式。聯合國大會和聯合國安理會是其權力機構，聯合國秘書處是其職能機構。秘書處為聯合國其他機構服務，并執行這些機構制定的方案和政策。它由秘書長和聯合國組織所需要的職員組成，秘書長是聯合國的行政首長。

“聯合國模式”可以充分發揮自愿性組織的協調功能，實現組織內成員之間的資源共享、權利義務分攤的目的，在當前而言，是國家之間相互協調發展的最佳協調機構。安理會及秘書長模式就相當于非政府組織的理事會及秘書長模式，聯合國模式更多的是充當協調機構的角色，促進成員之間的信息溝通，而非政府組織從外部上講和聯合國的形式非常相似。

2. 非政府組織運營模式創新研究-以浙江商會為例。為更清晰研究非政府組織的運營模式，本文選擇以浙江商會為例進行分析，嘗試創新商會的運營管理模式，以促進商會發揮其職能。

研究主要浙江商會，包括上海浙江商會、江蘇浙江商會、安徽浙江商會、湖南浙江商會等等，發現商會的組織結構及內部運營模式設置基本維持委員大會、理事會、會長到秘書長，再到常設部門的基本組織架構。這種商會內部運營模式，實際上作為常設部門的秘書處成為商會的主要職能部門，相對權利較大，但是過于偏重事務性的管理，而沒有真正實現商會管理的多層次、多角度、多職能的完善，這點并不符合未來浙江商會品牌化發展的趨勢，其運營管理模式應該更加注重戰略和品牌的發展。

作為中國典型的非政府組織，浙江商會呈現出一系列重要的特點。

首先，浙江商會已經形成了基本的體系，在許多地區都有專門的浙商組織，而且建立了一定的溝通、交流平臺。目前，在全國30個省區都設有浙商分會，基本形成了全國范圍的浙商體系。根據不完全統計，全國34個省級區域，除了西藏自治區、港澳特別行政區、和臺灣地區沒有正式的浙商協會，其他地區都設立正式的浙江商會組織。其次，協會的運作和管理機制不清晰，分工定位很不明確。最后，小型的浙江商會琳瑯滿目，未成立同類型非政府組織的總機構，缺乏活動和溝通，各商會之間的對抗、沖突、內耗不斷，大大降低了浙江商會的職能效率。

浙江商會的確在全國范圍內快速發展，甚至在國際上都有一定的影響力，然而這種管理機制不清晰的問題和職能發揮的不足一定不利于浙商未來的發展，需要完善浙商協會的管理運營模式，強調公司化的戰略品牌管理以及專業化效率化的服務才能真正符合浙商發展的需要，提升浙商平臺的溝通交流，不斷成長壯大。

從前一節對非政府組織運營模式的分析，以及與“企業運營模式”和“聯合國模式”的比較研究，可以對商會的運營進行重新定位。從外部形式和關系上講，商會比較像一個聯合國，每個成員都是某個獨立經濟體的主要領導，背后體現一個經濟體的利益追求，正如聯合國，每個人成員是一個國家，對應著商會成員背后經濟體的正是國家，作為協會的會員大會和理事會，就像聯合國的成員國大會和安理會，協會秘書處相當于聯合國的秘書處。這是從成員之間的關系角度上比較，商會就像一個小聯合國。

但是，不同的是，聯合國的成員是國家，商會的成員卻不是經濟體，而是人，總裁或者老總，這就存在本質的區別，當組織的成員是人的時候，其內在運作形式就必須體現人性化的一面。從這個角度上講，商會比較像一個公司，商會成員就像投資者，商會理事就像公司的董事，商會會長就像公司董事長，商會秘書長就像公司CEO，只有其內部采用“公司運營模式”才能充分發揮商會的作用，實現商會作為獨特非政府組織應有的職能。

“公司運營模式”這種創新模式，形象地說，借鑒“聯合國模式”這種外在形式，實踐“公司運營模式”的內在運行模式來組織管理，外部性上充分效仿聯合國獨立性一面，良好平衡與成員背后經濟體之間的關系，內在組織上增強秘書長的職業性，一定可以提高浙江商會的效率，充分協調和溝通成員之間的關系，良好促進浙江商會的發展，提高商會活力。

采用這種形式管理浙江商會，其優勢非常明顯:一是商會管理人員專業化、職業化，著力改變浙江協會目前人員結構單一、專業性不強的問題;二是將會長設定為兼職，由會員單位輪流坐莊或選舉產生，而秘書長為常任、專職，不屬于任何一家公司，會長主持重大決議或重要問題的協商決策，秘書長負責組織落實理事會的決議決策和主持協會日常事務，在此基礎上建立經?；?、公平公正的協商議事機制;三是商會作為一個非盈利的信息交流平臺，設置相應的監督機構以防商會成為個人牟利的工具;四是開展有償服務，利用自己的資源平臺，在法律法規許可的范圍內，在會員單位認可的情況下開展有償服務活動，所得收入可以更好促進協會發展。

四、 結論

非政府組織作為非營利性機構，經費成為其生存和發展的瓶頸，正所謂服務和經費是正相關的，企業模式的運營是商會發展的新模式，不僅可以避免非政府組織靠會費艱難運營的困境，而且有助于促進非政府組織的未來發展。如浙江商會可應發揮重要的職能和作用，創新思路，以商養會的浙商運營模式，可以使浙江商會充滿生命力，良好的自身造血功能，在不改變其非營利本性的基礎上通過提供服務或者投資的形式使得商會的經濟能力不斷提高，更好更多服務于浙商的發展及協會本身各項公益活動，是一種非常好的非政府組織運營模式。總而言之，這種“公司運營”的創新模式更適合作為非政府組織運作管理的模式，尤其是浙江商會這樣的非政府組織，公司模式可以從多角度促進商會品牌的發展和信息溝通平臺的建設，更好的實現商會職能發揮，補充和完善政府職能，促進社會經濟文化發展。

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重點項目:浙江省科技廳軟課題資助項目(編號:2010C35022)。

作者簡介:楊雋萍，浙江理工大學經濟管理學院副教授，上海財經大學會計學院博士后;楊宏旭，浙江大學博士后，同濟大學博士后，浙江清華學子總裁經濟促進會秘書長、高級經濟師、高級工程師。

收稿日期:2009-12-05。