城市公用事業特許經營中的政府監管研究

摘要:隨著我國市政公用事業迅速發展，建設資金不足、發展途徑單一等問題凸顯，一定程度上制約著市政公用事業的進步，探索市政公用事業發展的新途徑勢在必行，其中特許經營不失為一種有效的方法，在近些年發展迅速。文章通過分析我國目前運行特許經營制度中，政府監管存在問題，提出完善政府監管的建議。

關鍵詞:城市公用事業;特許經營;政府監管

城市公用事業，作為現代經濟體系的重要組成部分，屬于國民經濟和社會發展的基礎性行業，與公眾的社會生活聯系密切。近年來，城市公用事業市場化改革已成為一個重要趨勢，尤其特許經營制度的引入推動了城市公用事業的迅猛發展，然而，在城市公用事業的改革進程中，新的運營方式也對政府的監管職能提出更高的要求。由于城市公用事業本身的壟斷特性和政府監管中存在的各種問題，在城市公用事業特許經營制度的運營中，如何建立一個完善的政府監管體制，成為社會關注的重點。

一、 特許經營制度中政府監管的目標

通常地，私人部門參與公共事務的治理都具有逐利的本能，因而政府對投資者授予特許經營權之后的重新規制是必要的，但是政府的規制行為也必須是有限度的。否則，過度的規制會使私人部門的投資者喪失投資公共事務的動力。當然，維護私人企業的利益也絕不能損害公用事業的公益性。

在授予特許經營權前，政府規制的主要目標是:選擇合適的特許經營權授予者，對特許經營合同的各項條款要認真考慮，明確合同中的規制條款。在授予特許經營權后政府規制的目標至少應當包括以下幾項: 提高資源的配置效率。利用價格監管、資源的競爭性使用和反壟斷政策，對壟斷型運營商進行監管，對壟斷價格進行規制，實現資源有效配置這一目標;提高企業的內部效率，包括技術效率、生產效率、配送效率和設備利用效率等。壟斷型企業由于外部壓力較小，有可能造成內部效率降低，通過引入可競爭的市場政策，推行激勵性監管和服務質量監管政策，可以促進企業內部提高效率的積極性;使消費者能夠以可承受的價格，公平享受基本可得的服務。從公益事業的社會職能出發，要求服務的公平性是非常必要的。必須通過監管使企業為所有用戶提供無差別的、價格合理的服務。同時要防止企業內部出現用一個部門的盈余來填補另一個部門的虧損的情況，這種在不同領域的消費者之間進行收入再分配是不公平的;維持企業財務穩定和可持續發展。通過設計一種投資承諾機制和固定成本補償機制，保證企業實現收支平衡，并有不斷發展的能力。

二、 政府在特許經營的規制中存在的問題

1. 監管缺失。市場化改革不是將公用事業推向市場后放任不管，政府有責任保證基礎設施服務的穩定和普遍供應。一些地方片面的認為市場化就是出售國有資產、將公用事業承包給私人部門，“一賣了之”，只是考慮引資問題，而沒有進一步考慮監管機構的角色，以至于出現市場化以后公共服務質量下降、價格上漲、經營不善、中斷服務等諸多問題，危害公眾利益。

2. 規制主體不明確。首先，從橫向來看，各級政府部門的監管職能界定不清晰，分工不明確，職能重疊，多重監管并且隨時可以調整，這增加了監管部門之間的協調難度，降低了行政效率，增加了企業負擔，增大了企業風險;從縱向看，條塊之間監管分工不盡合理，縱向監管權力配置與橫向權力配置之間缺乏協調機制，條塊發生沖突時，又缺乏相應的裁決機制。

3. 政府監管方式單一，監管水平落后，沒有形成一個多方位、立體化的監管體系。當前我國主要監管內容是經濟性的價格監管和進入監管，而對于社會性監管還剛剛起步;對于價格監管，使用的是“企業成本+稅費+合理利潤”監管模式，無法產生足夠的激勵;對于進入監管，特許經營者的選擇，往往競爭不足，難于顯示市場真實成本;普遍服務的監管，還沒有使用交叉補貼、設立普遍服務基金等手段來履行政府義務;在企業外部監管上，還沒有廣泛動員社會公眾和輿論的力量，聽證制度還不健全。

4. 政府承諾和保證屢屢失信，承諾缺失現象普遍存在

政府的承諾有利于降低投資者的風險，保障投資者合法的權益，吸引投資者投資公用事業項目。但在我國由于特許經營的時間還不是很長，對它的理解還不是很深，政府往往急功近利，引資心切，重承諾輕踐諾，結果政府承諾和保證屢屢失信，承諾缺失現象普遍存在，導致許多項目中途夭折。

5. 缺乏有效、公平、合理的良性定價機制。價格規制問題是特許經營能否順利運行的一個關鍵問題。在自然壟斷的公用事業行業，價格的制定必須同時滿足三維的目標:促進社會公平，提高企業生產效率和保護企業的發展潛力，政府如何進行有效的價格規制，以調節政府、消費者、企業三者之間的利益關系，制定同時符合三個目標的價格，是當前迫切需要解決的問題。

6. 合同性質存在爭議、合同設計尚未完善。我國法律沒有對特許合同的性質進行明確的界定，因此，造成了合同爭議的解決途徑不確定。發生爭議后，政府、企業都無法通過合適的途徑解決;此外，特許合同的內容制定極不規范，對受許人的權利和義務沒有明確規定，合同期滿后的一些交接和財產處理方式也沒有確立標準，特許經營合同中存在較多具有爭議性的條款，這造成了特許經營權不能順利進行交接。

三、 加強政府監管的建議

1. 整合政府各部門監管職能，建立專業、獨立的監管機構。監管機構是監管法律法規的執法者，建立專門、獨立的專業性監管機構對于提高政府管制效率具有重要意義。專門的監管機構可以避免管制職能分散帶來的混亂，提高監管職能的專業性;而獨立的監管機構確保了監管職能公正性。監管機構的獨立性體現在其與政府和被監管者的獨立，三者應成為互相制衡的不同主體。監管機構除了要獨立于被監管者，同時也要獨立于政府的政策制定機構，以保證其監管是公正透明的。

2. 建立信息公開制度，確保監管機構以一種透明和民主的方式發揮功能。政府信息公開，既是依法行政的基本準則，也是公民和企業了解政府決策、監督政府行為并據以維護自身權益、制定個體發展和行動計劃的前提條件。落實到具體的規制活動，政府在制定和頒布規制政策之前，應當擬定規制計劃，并及時面向社會公開發布，充分征求有關方面的意見和建議;政府制定有關規制的法律性文件，應當在充分征求社會各個層面的意見的基礎上，形成正式文件。對于出臺的法律性文件，既要在官方的公報或刊物上發表，還應當低價出售或免費贈閱，確實難以公開發布的，必須提供一個公開查閱的免費渠道;對于管理過程中獲取的產品和服務質量信息，以及企業經濟參數等，除確實需要保密的以外，政府機構應當面向社會公開發布。

3. 完善合同設計，加強基于合同的監管。在我國正式的法律法規制度不完善的條件下，政府和投資者應注重在對可能產生的各種政治風險、商業風險、法律風險進行充分論證的基礎上，本著風險共擔、利益共享的公平、公正原則完善合同的設計，盡量減少合同的不完備性，預設糾紛解決機制和風險保障機制，加強基于合同的監管。在給企業頒發授權書之前，政府必須和特許經營中標企業簽訂具有法律效率的公用事業特許合同。合同應對雙方的權力和義務作出具體的明確規定，對違約風險、賠償責任和處罰辦法等也要有詳細的約定，以便合同糾紛的解決。

4. 政府遵守諾言，及時承擔相應的責任。政府應該根據具體國情，確定哪些風險可以由政府承擔，進而確定由哪一級的政府承擔。由于公用事業特許經營項目一般來說，投入比較大，回收周期比較長。投資者要承擔巨大的商業風險，在投資公用事業時一般要求政府提供固定回報率之類的擔保，政府應該在充分考慮各種風險因素的基礎上給投資者提供適當的擔保。其次嚴格的守信用，穩固投資者的投資信心，最終滿足公眾對基礎設施的強烈需求。

5. 完善公用事業產品和服務的定價方式。形成有效、公平、合理的良性定價機制，完善公用事業產品和服務的定價方式，建立規范化、程序化的定價機制，同時規范公用事業會計準則，為成本的核算提供科學的依據。應明確公用事業產品和服務價格構成，嚴禁借此搭便車亂收費，混淆視聽。理順各價格構成之間的關系，逐步提高總體價格水平和收繳率。健全價格聽證制度，既要防止監管機構被監管者俘獲，又要明確價格的聽證范圍。同時建立政府的補貼制度，對于政府為了社會公眾福利，履行普遍服務或其他政策性措施所導致的政府定價低于市場真實成本，企業無法獲得合理回報、甚至虧損的，應由政府提供相應的經濟補貼，以形成良性的市場化機制。

6. 努力建立良好的正式制度體系。特許經營制度的良好運轉需要一個包括憲政制度，法律法規體系、監管制度等在內的一個正式的制度體系。它是被大家認可的具有法律效力的規范，它使社會各行為主體:政府、私人投資者等形成穩定的預期，減少私人投資者的投資風險，同時對政府承諾和保障進行約束，使政府實現自己的承諾。正式的制度也是有效合同的外在保障，是解決合同糾紛的最終方式。當前，新的規則的制定要把注意力重點放在與現有的法律法規相配套上面，同時修改、補充包括我國政府管制的規定，以適應特許經營制度，發展的新需要，努力建立一個無懈可擊的制度體系。

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基金項目:江西省社會科學“十一五”規劃項目“城市公用事業民營化中的有效競爭研究”的階段性研究成果，項目編號:08YJ140。

作者簡介:陳明，經濟學博士，江西財經大學工商管理學院副院長;胡雪芹，江西財經大學產業經濟研究院產業經濟碩士生。

收稿日期:2009-12-18。