預算視角下社保審計的新思路

孟子道，“民為邦本，本固邦寧”，近幾年，中央高度關注民生問題，黨的十七大報告提出，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活社會保障是社會安定的重要保證，明確了社會保障是重大的政治經濟制度，提高了政治共識。社保審計是社保體系的重要環節，是社保資金有效運用的制度保證，關系到人民群眾的切身利益，黨的惠民政策能否全面落實。在新形勢下，社保審計面臨許多新的挑戰，社保審計如何對社保基金的監督審查，如何對基金預算進行嚴格審計等，社會保障審計要有新思路。

一、社保基金預算與社保審計的內在聯系

(一)社保審計需要社保基金預算的支持。

社保基金納入政府預算，有利于強化基金預算約束，確保了基金的來源渠道。如何確保預算基金專款專用，切實有效的堵住對社保基金挪用侵占的漏洞，除了政府應當對社保基金的監管加大力度，社保審計是非常重要的手段。當然審計工作不能憑空展開，必須依據一定的審計工作平臺，這里所說的審計工作平臺是指一種對資金可以進行制度性檢查的體系，而社會保障預算就是社會保障資金審計的工作平臺。雖然早在1995年預算制度改革后，《中華人民共和國預算法實施條例》就明確提出，“各級政府預算按照復式預算編制，分為政府公共預算、國有資產經營預算、社會保障預算和其他預算”。此外，在相關的社保基金管理規定中也提到了社保基金預算的相關方面，但我國在2006年后，才開始對下一年度的社會保障有一些預算支出。

目前，我國社會保障資金預算采用的是“政府一般預算中的社會保障項目預算+社會保險基金財政專戶管理”預算管理模式，即對社會保障資金的管理，實行預算內管理和預算外管理兩種形式，還沒有真正形成一個完整的獨立的社保預算體系。部分地方、部門在實際運作中，由于缺乏明確的文件和細則規定，執行標準及情況不盡一致，社保預算實際上處于一個缺位的境地，社會保障審計的工作平臺還未完善，缺乏一定規范，這使得社會保障審計處于一種零散、無體系框架和時輕時重的狀態中，只有抓住《意見》出臺的機遇，加快建立和完善的社保基金預算體系，才能推動社保審計工作的順利進行。

(二)社保基金預算的推進需社保審計作為保障。

社會保障的公共性質決定了與廣大人民的利益息息相關，我國社保審計體制因其審計地位的獨立性對其他經濟監督部門再監督能力和社保監管體制中的協商作用體現了其第三方監督的本質，社保審計要保證社保基金的安全、完整、保值、增值，抓住社保基金中的主要矛盾，促進社保制度的完善，而社保基金預算的缺位就是當前社保基金問題的關鍵所在。

由于社保基金預算的缺位以及我國的社保制度、公共財政預算制度與其他國家相比有很大差距，造成了社保保障中若干責任和關系未理清，從而引發了一系列問題。

1.政府各部門間社會保障職責尚未理清。社保基金的管理目前是板塊狀分部管理，采用政府、企業、個人統籌的方式進行，征繳分隔在稅收和社保兩個部門，全國有17個省(區)和兩個計劃單列市由稅務機關代征，其余省(區)是由社保部門征繳。這種制度也給社保基金管理造成一定的混亂，監管出現了一些漏洞。

2.中央和地方政府責任劃分不清。我國社保基金絕大部份仍實行地市級統籌，掌控權實際處于地市級政權手中，這大大影響了社保基金的使用效率，違反了保險學的“大數法則”，降低了社保基金的抗風險能力，同時為社保基金的違規使用提供了制度上的便利，也造成了社會保險關系異地轉移的困難。

3.社保資金使用效益低下。近年來，隨著各項社會保險制度的建立和完善，中國的社會保險基金收支規模快速增長，據《2008年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》顯示，全年5項社會保險基金收入合計1.3696萬億元，比上年增長2 884億元，增長率為26.7%。基金支出合計9 925億元，比上年增長2 037億元，增長率為25.8%。巨額社保基金的安全和增值是中國未來經濟發展中必須面對的一個問題，而目前審計署公布的全國五項基本保險基金年平均收效率不到2%。

到2020年，我國的社會保障發展目標是:建立覆蓋城鄉的社保保障體系，其總方針是堅持“廣覆蓋、保基本、多層次、可持續”，要實現上述目標只有加強社保審計，從宏觀上和制度上揭露問題，積極完善社保審計體制，通過社保審計推動全面完整的社會保障預算體系的建立和完善，從而將社會保險基金的籌集和使用納入政府預算管理，以強化基金管理的計劃性和約束力，從制度層面更好地解決問題。

二、社保預算審計實施的對策和建議

(一)準確定位社保審計目標。

社保資金審計是社保體系一個重要組成部分，是不可缺少的，但社會保障審計一定程度上還游離于社會保障管理體系之外，其社保審計目標還未明晰，如何從預算角度確定社保審計目標?社保審計目標應當對社保審計工作具有宏觀指導性、整體覆蓋性，操作的可行性。社保預算的建立對社保審計來說，既是目標也是基礎。只有依托社保預算，審計人員更好地開展審計工作，同時通過社保預算也可引導和規范社保審計工作。社保預算和一般財政預算有很大區別，社保資金要求專款專用，它的使用具有遞延性、滯后性，對這部分資金不僅要使其保值，而且還要使其增值。從這一角度出發，社保審計必須在思維觀念和工作方法等方面加快轉型，從重點關注資金安全、查錯糾弊向更多地關注制度的完整性、有效性和可持續性轉變，以效能審計為總攬，從宏觀上把握問題將檢討社保制度的缺陷、評價現行社保政策運行效果和基金運營績效當作重要內容，促進社會保障審計工作走向成熟、規范。從另一個角度說，社保預算建立完善的過程，就是促使社保資金規范化和科學化的過程，這也是社保審計的目標。

(二)將社保審計計劃和社保預算相結合。

根據《意見》要求，目前只有五項社保基金納入了預算，有一半以上的社會保障資金尚未在預算范圍內，然而隨著社保外部環境的變化，新農村、和諧社會建設的不斷推進，社保覆蓋的范圍越來越廣，內容更加豐富。農村的社會保障制度建設加速，農村社會養老、農村合作醫療、農村低保等制度的新建和重建;社會福利的大社保體系不斷健全，各種貧弱群體的社保援助制度不斷豐富，要求社保審計不僅要繼續關注以養老、醫療、失業等為主的社會保險工作，而且要更加關注最低社會保障、就業援助、醫療救助、住房保障和傷殘軍人、社會殘疾人、孤殘兒童等特殊群體的救助和福利問題。因此，社保審計工作必須有計劃、有步驟的開展，其計劃的制定應與社保預算相結合，從微觀入手、宏觀著眼，實現對社保資金預算的編制、審批、執行、決算全過程審計，在本級財政預算執行審計時，既要從總體上了解和掌握各項社會保障資金的收支情況，又應掌握本級預算執行中對社保資金的投入力度、增減變化情況、占財政總支出的比例及資金的支撐能力、存在的問題和對策，提高基金透明度和使用效率，為推動建立完整社保預算提供詳實的基礎資料，促進社會保障資金全面納入預算。

(三)創新優化審計方式，提高審計覆蓋面。

一是橫向聯合，創新優化審計項目組合。橫向聯合就是積極探索社會保障基金審計與財政預算執行審計、領導干部經濟責任審計、企業審計、行政事業審計捆綁開展，將社保基金審計作為公用財政預算執行審計的重要內容，把社保基金等民生政策執行的審計納入領導干部履行經濟責任情況評價和審計范疇，充分利用現有審計力量，形成社會保障基金審計合力。

二是點面結合，保證覆蓋面，突出審計重點。在審計中，注重全面審查預算執行、財務收支的真實性、完整性的同時，強化對重點單位、重點資金、重點預算項目的審計，查明重點預算項目預算的編制及執行等方面存在的突出問題，實現由面到點緊密結合，互為補充，才有利于提高審計效率，防范審計風險，保證審計質量。同時，也應把審計、審計調查和科研有效地結合起來，放寬工作視野，分析問題的性質，采取措施不同方法解決社保預算審計中發現的問題。

三是上下聯動，提高審計效果。為提高社保預算執行審計的效果，審計人員將審上與審下有機結合、上下聯動，分別向一、二級單位項目預算編制和執行結果的兩頭延伸，通過審查項目支出的實際情況，發現預算執行中存在的突出問題，對現行社會保障制度體系的制度缺陷和管理漏洞，提出意見和建議。另外，由于社保制度管理層次多、涉及面廣、情況復雜，審計機關應整合各級審計機關的資源，開展有選擇性、行業性、專題性的審計和審計調查。可采用“同級審”和“上審下”相結合的方法，充分發揮審計監督的整體效能。

四是工作重心應根據社保預算的規范相應調整。隨著社保制度的外延和內涵的不斷豐富，社保預算的也將不斷規范。由于社保統籌層次的不斷提高，資金管理將逐步和上集中，社保預算審計的重心將上移，而另一方面新農村建設步伐的加快，農村合作醫療等社保項目逐步推進，農村社保體系的建立，財政資金將向農村增大投入，社保預算審計的工作重心也應隨之下沉，更有利于加強對社保預算收支的資金審計，提供有價值的審計成果。

五是預算執行審計與績效審計相結合。在開展社保預算執行審計時，始終貫穿績效審計的理念，堅持以預算為基礎，以預算支出的結果為導向，對預算支出的規模與結構、投入與產出、過程與結果、預算與實效、配置與使用、決策與管理等進行全面、客觀地系統分析，不僅僅審計預算執行情況和資金使用效益，還注重從機制、體制上找原因，提出有針對性的建議，使其進一步規范各項社會保障資金的預算管理和監督。

綜上所述，只有加強社保預算才能將政府責任量化、促進制度的改進，《意見》的出臺是我國社保預算制度規范化的一個重要轉折，也對社保審計提出了新的要求。社保審計應積極轉變審計思路，從源頭上進行監督，突出重點、尋找對策、抓住關鍵，增強預算審計監督的針對性，進一步增強審計監督的時效性，強化基金的安全性，推動和促進預算的科學化和規范化管理，保證社保基金安全有效運營，充分發揮社會保障基金應有的作用。(作者單位:重慶市審計局)