鄉鎮財政管理狀況不容忽視

鄉鎮財政作為我國財政體系中最基礎的一級，是農村財政和農村經濟的重要組成部分，對地方經濟的發展有著舉足輕重的作用。然而，通過近些年來的審計發現，鄉鎮財政在其管理和運行上都出現了一些問題，這些都嚴重的阻礙了農村經濟的發展和國家經濟政策的落實。

一、鄉鎮財政審計發現的問題

1.財政赤字掛賬。由于財政收支不能相抵，鄉鎮財權與事權之間的矛盾進一步尖銳，財政赤字也日趨加大。部分鄉鎮財政用預算外資金消化財政赤字。

2.財政債務負擔沉重。債務主要由名目繁多的貸款、欠款等組成，不僅表現為顯性直接負債，還有各種隱性負債。個別鄉鎮甚至出現高息向企業借款的情況。

3.挪用專項資金。部分鄉鎮財政將專項資金用于彌補人員和公用經費及招商引資費用。

4.設立賬外賬。部分鄉鎮未將土地出讓金或企事業單位的贊助款納入財政管理，而是另外設立賬戶進行核算，部分資金已經用于彌補經費不足。

二、產生原因及分析

引起上述問題的原因是多方面的，有主觀原因也有客觀原因，有歷史原因也有現實原因，筆者主要從以下幾個方面進行闡述:

1.鄉鎮財政收入日趨減少，而財政支出卻相對增加，收支矛盾突出。

收入方面:“五小”企業關閉，嚴重挫傷了鄉鎮財源建設的“筋脈”，而且由于缺乏后續骨干財源企業支撐，鄉鎮財政運行難以為繼。同時，國家實行的稅收改革，直接影響了鄉鎮財力;支出方面:政策性增支因素不斷出臺，增加了鄉鎮財政的平衡難度。隨著國家對三農問題的關注，國家、省、市逐漸加大了對農村基礎設施建設和社會事業方面的投入，如:進行灰色化道路建設、河道清淤工程、加大社會保障力度、增加公共醫療衛生和義務教育投入。鄉鎮所承擔的相應配套投入也不斷增加，進一步加大了地方財政的支出壓力。另外，鄉鎮政府機構臃腫、人員龐大、貸款成本增加，造成鄉鎮財政危機加重。

2.財政收入分配機制不完善，轉移支付不規范。

1994年實行的分稅制改革將財權上移的同時卻將事權下移，越是基層的政府越處于一個弱勢的地位。作為最基層的政權組織鄉鎮，承擔了提供包括人員、經費、部分教育、社保、基礎設施建設等在內的公共產品的責任和義務，支出壓力巨大。面對巨大的支出壓力，鄉鎮政府卻不擁有與之相稱的財力。除了獲得上級轉移支付資金外，鄉鎮財政收入主要來自企業稅收。但是鄉鎮企業改制后，目前大部分鄉鎮缺乏充足穩定的稅源，而且稅收上繳的多，自己能分配的少，造成鄉鎮目前財政困難的局面。

而目前的轉移支付大部分都是以專項撥款的形式給鄉鎮，鄉鎮對這些轉移支付資金沒有較大的支配權，同時撥款規定了具體的使用方向，容易造成資金使用的浪費和低效率，并且在項目建成投產以后，沒有后續的維護資金，致使項目沒有發揮出應有的效益就夭折了。另外，由于轉移支付的資金鏈比較長，容易造成資金撥付的時滯性，影響資金的使用效率;且對專項轉移支付缺乏長期有效的監督機制，造成很多專項資金不能完全到位，資金被擠占和挪用的情況時有發生。

3.鄉鎮財政自身缺乏約束，財政監管流于形式。

部分鄉鎮財政職位責任不明確，財務管理松散，管理基礎工作比較薄弱，甚至出現坐支現金和賬外賬的情況。同時，由于缺乏有效的財政監督機制，財政資金在使用時隨意性也較大，決策過程中很少考慮財政支付能力及清償問題，導致鄉鎮財政行政經費難以控制，增加了鄉鎮財政的負擔。

三、解決問題的建議

1.加強財源建設，增強財政實力。首先，堅持立足農業、農村、農民，加快調整農業結構，大力發展特色經濟。實施科技興農，以市場經濟為導向，充分發揮地方資源優勢和區位優勢，發展創稅農業，逐步提高農業對當地財政收入的貢獻率。其次，改善經濟發展環境，擴大服務范圍，提高服務品質，吸引外來資本，為鄉鎮的經濟發展創建新型財源。最后，要大力發展第三產業，通過資金扶持、政策引導，優質服務，動員、鼓勵興辦第三產業，建立鎮街財政新的增長點。

2.完善稅收體制，健全轉移支付制度。合理劃分稅收，確定各級財權，界定事權范圍，各級政府的事權，應通過法律形式規定下來，予以明確化、具體化。另一方面，根據現實狀況，建立一種以一般性轉移支付為重點，以有條件轉移支付相配合，以特殊轉移支付作為補充的財政轉移支付制度。加大轉移支付力度，減少中間環節，緩解鄉鎮財政“捉襟見肘”的困難局面。

3.推進鄉鎮財政管理方式改革和政府體制的創新。實行“鄉財縣管”、“省直管縣”的財政管理模式，以提高財政管理水平和財政使用資金效率，同時要進行政府體制以及其它一些重大事項制度體系的配套改革，以解決我國目前鄉鎮財政問題。

4.規范債務管理，合理化解鄉鎮債務，規避鄉鎮財政風險。一是全面核查清理舊債，明確債權債務關系，制訂還款計劃，逐步消化鄉鎮長期拖欠的債務。二是加強新借債務的管理，規范舉借和償還債務行為，增強鄉鎮干部的債務風險意識，建立和完善償債機制，確保不給鄉鎮財政增加新的債務負擔。

5.加強對鄉鎮財政監督力度，加快建立單位內部監督、社會監督和政府監督三者有機結合的鄉鎮監督體系。通過加強監督力度，做好財政資金的跟蹤問效工作，加強財政資金使用的績效分析，使鄉鎮財政資金得益有效的分配、使用和管理，提高財政資金的使用效益。

(作者單位:南京市審計局)