關于構建多元化環境審計工作格局的思考

隨著人類經濟社會的發展，物質文明和精神文明出現空前未有的繁榮，但與此同時也帶來嚴重的環境問題，影響到可持續發展。環境安全成為黨和國家、廣大人民群眾日益關注的重大戰略問題。審計機關要有效開展環境審計，充分發揮審計作為經濟社會“免疫系統”的功能，就必須切實把握環境審計的功能定位，找準環境審計的發展思路，積極構建多元化的環境審計工作格局。

一、我國環境審計的發展歷程和當前形勢

我國審計機關自1983年成立之初開展環境審計并沒有明確提出環境審計的概念，只是在開展其他的審計項目中涉及到一些環境保護資金的審計事項，以專項資金管理使用的合法性和合規性為審計的主要目標。到1998年審計署成立農業與資源環保審計司，開始明確了環境審計職能，審計機關開始有意識地從促進污染治理和促進生態環境保護兩個方面，組織開展環境審計，審計的重點從資金的合規性和合法性審計，更多地向環境影響的監督和環境管理的評價方向轉移。2003年審計署成立環境審計協調領導小組，開始兼顧環境審計理論和實踐的雙重探索，積極吸收國際環境審計的先進經驗，不斷拓展環境審計的新領域，及時總結既往環境審計工作中行之有效的實踐經驗。2008年和2009年審計署分別制定下發的《2008～2012年審計工作發展規劃》和《關于加強資源環境審計工作的意見》，把環境審計擺上了更加重要的位置，標志我國環境審計工作步入新階段。

從我國的環境審計工作的發展歷程上看，雖然通過審計實踐和探索，積累初步經驗，已經取得了一定成效。但是應該看到，我國的環境審計仍然處于初級階段。與當前日益嚴峻的環境形勢的要求相比，還有很大的差距。我國的環境審計工作面臨的任務將日益繁重和艱巨，也面臨著很多的困難。如環境審計領域還比較狹窄，審計經驗還不夠充分，缺乏完整的環境審計評價體系和相應的審計技術與方法，環境審計的要求與審計資源相對不足，審計人員的專業素質不能適應環境審計工作的需要等等。面對當前日益嚴峻的環境形勢，以及環境審計面臨的任務和困難，需要我們在環境政策、法律和理論等方面進行更為深入的研究，在審計計劃、資源整合、技術方法和成果運用等方面進行更為深入的探索，積極構建多元化的環境審計新格局，才能為我國環境審計的發展提供強有力的支持。

二、構建多元化環境審計格局的必要性

筆者認為，多元化環境審計工作格局，即指針對環境審計多元化的特點，通過充分整合審計機關現有的各項自有資源和外部資源，積極倡導和組織財政審計、投資審計、金融審計、企業審計、外資審計、經濟責任審計等專業審計部門，在各項專業審計中全程關注資源節約和環境保護的相關事項，關注中央關于轉變發展方式、調整經濟結構相關政策的落實情況，揭露和查處破壞浪費資源、造成國有資源流失和危害資源環境安全等問題，從而構建起資源環境審計與其他專業審計相結合的多元工作格局。

構建多元化環境審計格局是發揮審計“免疫系統”功能的需要。劉家義審計長關于審計是經濟社會運行的“免疫系統”的理論認為，審計的本質是“免疫系統”，審計應當發揮“免疫系統”內在所固有的“預防、揭示和抵御”功能。而構建環境審計多元化格局，其著眼點不再僅僅是局限于環保部門和環保資金，而是拓展到了與環境有關的所有單位、部門、行業甚至個人。多元化的環境審計格局是站在維護國家資源與生態環境安全、維護民生安全的高度，立足建設性和宏觀全局，維護經濟社會的可持續發展，這正是順應了國家審計作為經濟社會“免疫系統”功能的需要。

構建多元化環境審計格局是服務可持續發展大局的需要。實踐證明，環境保護是實現人類社會可持續發展的重要保證。開展環境審計與加強環境保護管理一樣，成為當前迫切的任務。開展環境審計，構建環境審計的多元化格局，在經濟與環境協調發展中發揮其重要作用，這不僅僅是完善環境管理系統的要求，而且已經成為貫徹落實可持續發展戰略的需要。

構建多元化環境審計格局是拓展審計內涵外延的需要。隨著經濟社會的發展，政府審計的職能也必然隨之發展擴大。現代政府審計不僅僅局限于傳統審計的監督職能，除了重視監督職能，還有評價、鑒證、管理、服務等多種職能。環境審計是依據環境法規、政策和標準，遵循審計準則，系統地、定期地對被審計單位的環境活動、環境財務信息和環境管理系統的真實性、合規性和有效性進行監督、評價和鑒證的一個新的審計領域，符合當前形勢下拓展審計內涵外延的需要。

構建多元化環境審計格局是整合資源、發揮合力的需要。環境問題表現在經濟社會的方方面面，使得環境審計具有涉及范圍廣，行業多，政策性和專業性強等諸多特點。因此必須充分整合審計機關現有的各項自有資源和外部資源，積極倡導和組織財政審計、投資審計等專業審計部門，在各項專業審計中關注資源節約和環境保護的相關事項，揭露和查處破壞浪費資源、造成國有資源流失和危害資源環境安全等問題，使環境審計與其他專業審計有機結合起來，形成合力，充分發揮審計監督的整體效能。

三、構建多元化環境審計格局的主要內容

一是計劃安排多元化。環境審計的效果與環境審計計劃管理密切相關。構建多元化環境審計格局，必須切實加強環境審計的計劃管理，這就需要我們在充分調查研究的基礎上，科學編制環境審計工作的中長期和年度計劃，切實增強計劃編制的協調性和穩定性，同時相應建立健全合理的環境審計計劃考核制度。

二是部門參與多元化。環境保護涉及經濟社會各行各業、方方面面，就是我們每個人也都負有保護環境的義務。要充分發揮環境審計在維護經濟社會可持續發展方面的重要作用，僅僅靠審計機關內部專司環境審計的部門來承擔環境審計的任務是遠遠不夠的。因此，必須積極倡導財政審計、投資審計、外資審計等其他專業審計部門參與環境審計中來，這是構建多元化環境審計格局的一項重要內容。

三是審計內容多元化。體現在財政審計要以落實環境保護政策和環境保護資金的真實合法效益為主要內容，積極探索財政審計與環境審計的結合。投資審計要明確建設項目的環境審計目標，把環境審計作為投資審計工作的重點內容。金融審計要把金融部門落實國家環保政策情況作為重要審計內容，加大對高耗能、高污染和產能過剩等行業投放信貸資金等違規行為的查處力度。企業審計要把環境審計的內容納入其財務收支審計中，并予以重點關注，揭露了企業在能源消耗、“三廢”排放、產業結構調整等方面的問題，促進企業節約資源、保護環境。外資審計要發揮環境項目公證審計的建設性作用。

四是技術方法多元化。環境審計必須充分考慮到可持續發展的三個要素，即經濟增長、環境保護和社會進步。環境審計技術方法必須與環境問題的特點相結合，與傳統審計技術方法相比要有新的突破，才有利于操作。尤其是針對當前環境審計領域還比較狹窄，審計經驗還不夠充分，缺乏完整的環境審計評價體系，環境審計專業性強的形勢，更需要我們積極探索和創新多元化、現代化的環境審計技術方法，推動環境審計工作向縱深發展。

五是成果運用多元化。環境審計工作的成效最終要體現在審計成果的運用和轉化上，真正起到促進全社會節約資源、保護環境的目的，才能實現審計成果效能的最大化，推動可持續發展戰略的落實。多元化環境審計格局要求各專業部門進一步完善內部協作機制，優化審計資源配置，積極創新審計思路、方法、技術、管理等，注重審計成果運用的提升擴展，最大限度地發揮環境審計的效能。

四、構建環境審計多元化格局的主要措施

一是協調機構為領導。審計署2003年就成立了環境審計協調領導小組，并在近兩年將成員單位從最初的5個擴大到9個司局，此后各地的審計機關也相繼建立和完善了環境審計的工作協調機構。在開展審計項目時，要充分發揮環境審計工作協調機構的領導作用，針對環境審計多元化的特點，整合審計資源，積極倡導和組織財政審計等專業審計部門深入開展好環境審計。

二是統籌計劃為龍頭。審計計劃是審計工作的龍頭。多元化的環境審計格局要求，在制定審計項目計劃時要積極圍繞國家相關環境保護政策目標，在安排財政審計、金融審計、投資審計、外資審計、經濟責任審計等各專業審計項目的同時要融入環境審計的內容，加大對環境保護領域重大違紀違規問題的查處力度，從宏觀層面揭示和反映體制性、機制性、制度性的缺陷和管理中存在的突出問題，促進資源節約和環境保護。

三是成果共享為平臺。構建多元化環境審計格局，要求各專業審計部門在加強內部協作的同時要認真抓好審計成果的共享和運用，樹立實現審計成果效能最大化的意識，通過多部門分工協作，對同類項目、同步項目和某一時間段項目的審計結果進行橫向和縱向多角度的整合、分析和提煉，及時總結審計工作中的新探索、新經驗、新成果，努力提高審計成果的轉化率和使用率。此外還應充分借鑒環境保護部門、內部審計和社會審計的成果，實

現環境審計成果最優和最大化。

四是人才儲備為支持。構建多元化環境審計格局，必須切實加強環境審計人才隊伍建設。要通過加大對現有審計人員的培訓力度，促進轉變觀念，更新知識，增強素質。要把實踐作為培養審計人才的第一跑道，給廣大審計人員提供更多更豐富的學習鍛煉機會，在審計一線培養、造就優秀的審計人才，不斷提高審計隊伍的實戰能力。同時要積極借助環境保護部門和有關中介機構的力量，吸納儲備環境相關專業的專家、人才充實到環境審計隊伍中，逐步建立起環境審計專家庫，為環境審計更好地開展提供人才支撐。

五是法規準則為保障。我國環境審計尚屬于起步和探索階段，環境審計方面的法律法規、制度建設相對滯后，環境審計的具體實施辦法和評價標準體系尚未建立健全。因此，必須進一步強化環境審計意識，加強環境審計法制建設。在修訂相關環境法規和審計法規的過程中，要進一步充實完善環境審計的內容，要建立健全環境審計的評價指標體系，切實增強環境審計的權威性，為環境審計提供堅強的法律保障。

(作者單位:江西省審計廳)