BT融資模式在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中的運(yùn)用

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與政府投資資金緊張的矛盾日趨突出，利用民間資本投資于公共建設(shè)越來越受到各國政府的重視。BOT、BOO、BT等融資方式適時而生，成為緩解政府公共投資資金短缺的主要手段。

本文結(jié)合撫州市BT融資模式的具體實(shí)踐，闡述了在政府投資建設(shè)項(xiàng)目中，實(shí)施BT融資模式的合作方法、準(zhǔn)入程序和基本條件，分析了BT融資模式存在的各種問題，探討了如何繼續(xù)加強(qiáng)BT融資模式項(xiàng)目的質(zhì)量管理。

一、BT的含義與實(shí)施BT融資模式的必要性

BT，是bulit(建設(shè))和transfer(轉(zhuǎn)讓)兩個英文單詞第一個字母的縮寫。BT的基本含義是:由項(xiàng)目(一般為市政、公路等建設(shè))所在國的政府或所屬機(jī)構(gòu)(簡稱業(yè)主)為項(xiàng)目的建設(shè)提供一種特許權(quán)協(xié)議作為項(xiàng)目融資的依據(jù)，與項(xiàng)目的投資者和經(jīng)營者或其組成的項(xiàng)目公司(即項(xiàng)目投資建設(shè)方，簡稱BT方)簽訂合同，在合同規(guī)定的一段時間內(nèi)，由項(xiàng)目公司安排融資、建設(shè)。建設(shè)完成后，按照合同固定價格，通過項(xiàng)目回購方式轉(zhuǎn)讓給業(yè)主方。

政府實(shí)施的項(xiàng)目建設(shè)工程，主要是指公益事業(yè)性非經(jīng)營建設(shè)項(xiàng)目，包括公共房屋建筑(學(xué)校、醫(yī)院等)和城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

近幾年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷加快，作為社會公共產(chǎn)品的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資需求緊張和政府財(cái)政資金短缺的矛盾較為突出，尤其是地方政府以當(dāng)年的財(cái)政收入，支持建設(shè)期內(nèi)投資數(shù)額巨大的項(xiàng)目難度較大。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是城市發(fā)展進(jìn)步的永恒主體，各級地方政府為了進(jìn)一步改善人民生活環(huán)境，雖然有繼續(xù)加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大對政府投資項(xiàng)目建設(shè)投入的愿望，但是資金的短缺問題目前就像是一個無法突破的瓶頸，普遍制約著城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的發(fā)展進(jìn)程。如果不能盡快找到行之有效的融資方式和融資渠道來解決資金短缺的問題，將對城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的持續(xù)發(fā)展造成不良影響。

二、實(shí)施BT模式的合作方法

為了緩解建設(shè)期財(cái)政資金壓力，在政府投資建設(shè)項(xiàng)目領(lǐng)域適時引入BT模式，即:

1.項(xiàng)目采用以企業(yè)等社會資金投資建設(shè)、資金分期支付的合作形式來實(shí)施政府項(xiàng)目工程建設(shè)。

2.政府委托授權(quán)相關(guān)部門作為項(xiàng)目業(yè)主，并提供項(xiàng)目建設(shè)工程，由項(xiàng)目業(yè)主通過法定程序，以公開招標(biāo)方式選擇投資人，由投資人組建項(xiàng)目公司進(jìn)行投資建設(shè)。

3.項(xiàng)目公司作為項(xiàng)目總承包業(yè)主，按項(xiàng)目業(yè)主經(jīng)政府批準(zhǔn)的項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、投資規(guī)模、工程造價、控制投資回報等要求，由項(xiàng)目公司采取公開招標(biāo)方式選擇施工單位，投資參與政府項(xiàng)目工程建設(shè)。

4.在項(xiàng)目建成后，經(jīng)過法定的驗(yàn)收程序，如滿足特許協(xié)議約定的建設(shè)要求，項(xiàng)目投資者則按約定程序?qū)㈨?xiàng)目移交給政府或所屬機(jī)構(gòu)，由政府進(jìn)行分期付款給承建商。

三、BT模式融資過程中存在的問題

1.監(jiān)管難度大。

目前沒有BT或BOT等相關(guān)方面的法律，也沒有可供參考的合同文本，BT模式中涉及的回購協(xié)議和融資擔(dān)保也沒有法律條款支持。由于BT是一種合同的組合，具有法律性質(zhì)的特殊性和法律關(guān)系的復(fù)雜性，因此，融資監(jiān)管難度大。

BT投資建設(shè)項(xiàng)目仍不同程度的存在著對項(xiàng)目功能與方案審核不力、政企不分、專業(yè)技術(shù)人員缺乏、管理粗放、地方壟斷和地方保護(hù)、缺乏競爭等政府的掌控能力不足問題。

2.建設(shè)期中的產(chǎn)權(quán)界定模糊。

業(yè)主和BT方簽訂合同之中有一個“回購協(xié)議”，即在項(xiàng)目移交時候是屬于回購的性質(zhì)，因此在簽訂合同后項(xiàng)目移交之前的這段時間內(nèi)，項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)屬于BT方還是屬于業(yè)主方難以界定。其中涉及到如何分擔(dān)項(xiàng)目中風(fēng)險問題上往往出現(xiàn)雙方扯皮的現(xiàn)象。

3.涉及環(huán)節(jié)多，項(xiàng)目相關(guān)方多，協(xié)調(diào)溝通難度大。

采用BT方式項(xiàng)目活動談判時間長，消耗大。期間必須經(jīng)過確定項(xiàng)目、項(xiàng)目準(zhǔn)備、招標(biāo)、談判、簽署與BT有關(guān)的合同以及移交等階段，涉及政府許可、審批以及外匯擔(dān)保等諸多環(huán)節(jié)，牽扯的范圍廣，復(fù)雜性強(qiáng)，操作的難度大，障礙多，不易實(shí)施，最重要的是融資成本也因中間環(huán)節(jié)多而增加。

BT模式涉及到的項(xiàng)目相關(guān)方很多，很多參建方均出于個體利益考慮而損害項(xiàng)目整體。如BT方在保證質(zhì)量的前提下希望施工承包方的報價盡可能低，而施工承包方則要保證自身的最低盈利標(biāo)準(zhǔn)，而采取相應(yīng)有損BT方的策略。

4.分包現(xiàn)象嚴(yán)重，質(zhì)量難以得到保證。

在BT項(xiàng)目中，投資方既是投資者又是管理者，給項(xiàng)目的質(zhì)量、安全管理工作帶來了困難，極大地關(guān)系到BT模式項(xiàng)目的建設(shè)效果。政府雖規(guī)定投資方督促和協(xié)助建立質(zhì)量保證體系，申請政府質(zhì)量監(jiān)督，健全各項(xiàng)管理制度，抓好安全生產(chǎn)，但是，投資方出于其利益考慮，在BT項(xiàng)目的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)內(nèi)容、施工進(jìn)度等方面存在問題，建設(shè)項(xiàng)目的分包現(xiàn)象嚴(yán)重，建設(shè)質(zhì)量得不到應(yīng)有的保證。

5.應(yīng)用前提缺失，政策風(fēng)險加大。

BT項(xiàng)目建立的前提是未來政府財(cái)政收入的真實(shí)增長，當(dāng)?shù)胤秸呢?cái)政收入的增長無法支撐BT項(xiàng)目時，BT項(xiàng)目屬于盲目擴(kuò)張固定資產(chǎn)投資規(guī)模的行為，擾亂國家的宏觀建設(shè)環(huán)境，同時極大損害投資人的經(jīng)濟(jì)利益，破壞市場秩序和市場環(huán)境。

四、對BT融資模式項(xiàng)目質(zhì)量管理的幾點(diǎn)思考

1.提高理性決策能力。政府決策者不僅要對本地區(qū)未來的財(cái)政性收入的增長作出科學(xué)合理的預(yù)測，而且要對未來的支出進(jìn)行理性的分析。投資者要對地方政府未來的可支配財(cái)力作全面的分析，對地方政府的信用能力作出科學(xué)地判斷，從而降低投資回收的風(fēng)險。

2.加快BT模式政策和法律環(huán)境建設(shè)。重點(diǎn)是對BT項(xiàng)目決策的程序和決策失誤的問責(zé)制度的確立，項(xiàng)目投資和施工過程的監(jiān)控等方面做出明晰的規(guī)定，以有效減少操作過程中的隨意性，使得BT模式在政府投融資中發(fā)揮更好的作用。另外，建立BT 應(yīng)對風(fēng)險機(jī)制，確定風(fēng)險種類，擬定相應(yīng)的風(fēng)險回避對策也非常重要。

3.加強(qiáng)資格控制。對投資人完成項(xiàng)目必備的自有資金數(shù)額、企業(yè)的籌資能力、財(cái)務(wù)狀況、企業(yè)信譽(yù)、企業(yè)資質(zhì)等級、業(yè)務(wù)范圍等嚴(yán)格控制，以選擇能滿足質(zhì)量管理要求的項(xiàng)目主辦人;對勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等項(xiàng)目參建單位及人員，也應(yīng)按相關(guān)建設(shè)法規(guī)、程序及要求進(jìn)行嚴(yán)格控制。

4.加強(qiáng)質(zhì)量控制。合同文件中對工程質(zhì)量應(yīng)有明確的約定，對采用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、規(guī)程和質(zhì)量檢驗(yàn)評定標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)明確。應(yīng)要求BT項(xiàng)目投資人提供相應(yīng)的工程質(zhì)量銀行保函或擔(dān)保，以承擔(dān)對工程質(zhì)量的擔(dān)保責(zé)任。在項(xiàng)目建設(shè)過程中，政府的質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)或BT項(xiàng)目發(fā)起人應(yīng)強(qiáng)化對項(xiàng)目質(zhì)量的抽查，對發(fā)現(xiàn)的質(zhì)量行為或?qū)嶓w質(zhì)量方面存在的問題，及時通報并要求及時整改，確保項(xiàng)目質(zhì)量。

5.利用中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)管理。BT融資模式項(xiàng)目應(yīng)逐步推行“投資、建設(shè)管理、施工”相對分離的方式，利用專業(yè)性的社會中介、咨詢管理機(jī)構(gòu)來進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)管理工作，既充分發(fā)揮專業(yè)性社會咨詢管理機(jī)構(gòu)的專業(yè)管理優(yōu)勢，又可避免項(xiàng)目建設(shè)管理單位與施工單位“同體”的情況發(fā)生，對工程質(zhì)量的控制和管理必將起到較好的效果。

6.強(qiáng)化政府質(zhì)量監(jiān)督部門對BT模式項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督。政府質(zhì)量監(jiān)督部門可采取:程序檢查，即檢查BT項(xiàng)目主辦人對建設(shè)程序的遵守情況;資格控制，即檢查BT項(xiàng)目建設(shè)參加單位和人員是否具有規(guī)定資格(資質(zhì));規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況檢查，即檢查BT模式項(xiàng)目的建設(shè)單位和人員是否執(zhí)行了相應(yīng)的技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，特別是強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn);實(shí)體質(zhì)量抽查，即對工程實(shí)體質(zhì)量進(jìn)行隨機(jī)抽查(檢測);技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)，即向有關(guān)參與單位提供技術(shù)指導(dǎo)、技術(shù)資料和技術(shù)培訓(xùn)。

五、結(jié)束語

通過BT融資模式，可以解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金不足的問題，形成城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金鏈的良性循環(huán)，以此來促進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的全面發(fā)展。作為政府公共建設(shè)項(xiàng)目，必須創(chuàng)新和實(shí)踐適合項(xiàng)目的融資模式，只有這樣，才能實(shí)現(xiàn)我國城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

(作者單位:撫州市財(cái)政局國庫支付中心)