人民銀行績效審計探討

《審計署2008年至2012年審計工作規劃》明確指出要不斷摸索和總結績效審計經驗和方法，2010年建立起財政績效審計評價體系，2012年基本建立起符合我國實際的績效審計方法體系。作為國務院重要組成部門的人民銀行，內部審計工作如何落實《審計法》所賦予的職責，如何開展績效審計，如何有效地為央行的工作保駕護航，成為我們部門的新課題。

一、人民銀行開展績效審計的初步構想

人民銀行在2005年內審工作會議上就提出“要開拓創新，積極探索績效審計在央行的運用，推動人民銀行內審工作不斷上層次、上臺階”。2010年人民銀行內審工作總體思路提出“要借鑒閣際內部審計準則，探索開展績效審計，繼續推進內常工作轉型”的工作目標。

(一)人民銀行績效審計的目標

人行績效審計的目標是提高公共資源的利用率，降低行政成本，減少資源損失浪費，揭露行政管理和體制發展中的效益問題，有效促進中央銀行提高履行法定職責能力和管理水平。

(二)人民銀行績效審計應遵循的原則

1.績效考核與績效審計相結合的原則。近年來，人行逐步建立了一套較完善的績效考核機制，包括:上級行對下級行的綜合考核、上級行各專業部門對下級行各專業部門的業務考核、各級行對其內設部門和員工的考核等等，能較準確地對各單位、各部門乃至每個人的工作業績、工作效率和工作效果做出評價，其考核結果可以作為內審部門開展績效審計的參考。因此，應將績效考核與績效審計結合起來，既可以有效推動人行績效考核辦法的實施，又可以促進人行績效審計工作的順利開展。

2.財務審計與績效審計有機結合的原則。績效審計不同于一般的財務收支審計，而是一項復雜程度較高的審計，兩者在審計目標、范圍、內容、方法及成效上都有區別。但是財務審計所提供的真實合法的數據資料是進行績效審計的前提和基礎，在真實合法的數據資料基礎上，評價資源的管理和利用情況，才能促進績效審計的有效開展。因此，應將財務審計與績效審計結合起來開展。

3.定量分析與定性評價相結合的原則。人行作為非盈利機構，其業務活動不同于企業單位，沒有明顯的數量特征，不能簡單地通過數值計算和比較。因此，在進行績效審計時，既要運用量化指標進行對比分析，又要運用非數量指標進行定性描述與評價，做到定量分析和定性評價相結合，實現審計評價的科學性。

(二)人民銀行績效審計的內容

根據人民銀行行使的職能和其內部管理的特點，筆者將人行績效審計的內容主要分為三方面:資源利用的經濟性、內部管理的效率性和外部履職的效果性。

1.資源利用的經濟性，主要檢查被審計對象是否用最少的投資達到了預期目的。人行資源的利用主要包括資金運用、財產物資投放、人員配備等方面。

2.內部管理的效率性，主要檢查人行系統內人力資源管理是否合理、機構設置是否科學、管理思想和工作作風是否端正、管理方法和手段是否先進以及內部管理制度是否健全有效等。

3.外部履職的效果性，主要檢查人行在執行貨幣政策、提供金融服務、維護金融穩定過程中，其職能的發揮程度是否達到國家賦予的職能期望值，其行使職能和權力的過程所消耗的國家資產是否符合最佳效果的要求。

(三)人民銀行績效審計的運用方法

1.信息收集方法。一是沿用一些傳統審計的方法，如審閱法、核對法、函詢法、觀察法、盤點法、抽樣法等，但也可采用以下方法來獲取有用信息。二是通過實地觀察、面談、座談會、調查走訪等形式收集資料。如對審計對象的辦公地點、設施設備進行觀察;通過問卷調查，對分支機構員工的思想動態進行分析。

2.分析評價方法。主要有:(1)比較分析法。比較就是將實際情況與一定的參照物或基準進行對比，基準可以是計劃、預算、標準、歷史數據等。(2)因素分析法。對事實進行分析找出成因，如辦公費用明顯超支，那么，是因為人員增加還是工作量增加?是因為浪費還是預算不合理?(3)統計抽樣。統計抽樣方法適用于總體比較龐大的審計事項，同樣也需要計算機應用軟件的輔助。統計抽樣的方法有系統抽樣、分層抽樣、貨幣單位抽樣、隨機抽樣等。

(四)人民銀行績效審計的評價指標

人民銀行績效審計要想準確說明其行政行為的效果性、效率性、經濟性的具體情況，并做出基本評價，就必須結合人行職能和內部管理的具體內容建立一套評價指標體系，以明確開展績效審計的審計標準和績效評價辦法。建立的指標應以國家政策、法律法規、制度為基礎，并結合人民銀行的具體情況和管理運行經驗，按照重要性原則具體制定，主要包括:執行貨幣政策方面、金融服務方面、金融穩定方面、內部控制方面、資源分配方面、財務管理方面、案件防范、廉政建設方面等。

二、人民銀行開展績效審計面臨的困難

績效審計是一項涉及面廣、內容繁雜的系統工程，對于人民銀行內審部門來說更是一個全新的概念，目前，人民銀行系統開展績效審計依然面臨不少困難。

(一)績放審計環境尚不成熟

績效審計在人行內部還處于理論創新階段，對于大多數人來說是新事物，因此對績效審計的認知還有相當大的局限性。有人認為，績效審計是西方國家的產物，不符合中國的國情。在現有的審計任務非常繁重的情況下搞這種花俏東西似乎意義不大。甚至還有人認為，人行作為國家機關似乎沒有必要開展績效審計。這些落后的審計觀念導致央行尚未形成成熟的績效審計環境，給績效審計工作的開展增加了難度。

(二)績效審計缺乏適用的坪價標準

在績效審計過程中必須有一個指導審計活動、衡量審計事實、鑒定管理效益、經濟效益的標準，這就是績效評價標準。評價標準是管理部門或審計人員對實際效果進行衡量或評價的鑒定要點，是審計人員分析、評價并做出審計意見的依據。然而目前，人行尚未制定出一個公認可接受的、科學可行的評價標準，從而造成績效評價無據可依。這樣一來，內審部門就難以通過績效評價發現內部管理中存在的薄弱環節及潛在風險，一定程度上延緩了績效審計工作的開展。

(三)內審人員素質制約績效審計的開展

績效審計是一項綜合性很強的工作，需要綜合運用多樣化的創新方法和多學科知識，不僅要懂財務、審計業務，而且要熟悉法律法規、經濟決策、行政管理、工程技術和信息技術等多方面的知識，能夠“識宏觀、善分析”，對內審人員綜合素質要求非常高。現階段，人行內審人員的知識結構、專業素質、工作能力等與績效審計的要求還有很大差距，大多數內審人反對傳統審計技術較熟悉，而對現代審計技術較陌生，現場作業經驗豐富，而綜合分析問題的能力不強。此外，幾乎所有基層行內審部門都面臨著“人手少、任務重”的共同問題。因此，內審部門業務人才缺乏、知識結構失衡制約了績效審計工作的開展。

三、對策和建議

在人民銀行系統，雖然績效審計的理論研究和實踐探索都處于起步階段，而且，面臨著諸多困難，但作為現代審計發展的方向，不久的將來績效審計將成為人行內審工作的重心。為加快人行績效審計工作的開展，筆者提出以下對策和建議:

(一)加強人民銀行行政績效建設，優化績效審計環境

績效審計以績效建設為基礎，績效審計評價的好壞依賴于績效建設狀況的優劣，績效審計是績效建設實現的保證和促進。因此，一方面，人行應加強行政績效建設，為績效審計工作的開展營造適宜的績效審計環境;另一方面，應加大宣傳力度，充分利用互聯網、宣傳欄、會議、領導講話等加強宣傳攻勢，讓人行員工轉變工作上不計成本的觀念，使績效審計的理念深入人心，不斷優化績效審計環境。

(二)科學制定人民銀行績效審計評價標準，逐步完善內審規章制度

規章制度是開展內部績效審計的依據，依法審計是開展審計的基本原則，只有以制度的形式把績效審計確定下來，審計人員在進行績效審計時才有法可依。在目前國家尚無相關績效審計的準則的情況下，人行要認真總結各類專項審計中取得的有關評價經驗，邀請各職能部門充分參與其中，將定量指標與定性指標相結合、縱向指標和橫向指標相結合，制定出科學適用的績效評價標準，促進人行內審制度的完善。

(三)加快人才培訓，提升內審人員結合素質，不斷優化內審隊伍結構

多元化的內部審計人員結構是績效審計得以順利開展的前提和保障，因此加快內審人才的培訓、提升人員素質是各級行的首要任務。一方面，人行各分支機構應加強具備綜合系質的新型內審人才培養和內審隊伍建設，使內審人員不僅懂財務，更要懂管理，不僅懂業務，更要會分析和判斷。另一方面，內審人員自身應通過多種方式加強學習，學習國內外先進的審計理念、審計方法和審計技巧，學習現代管理知識，提高自身的業務技能，使自己盡快適應績效審計工作的要求。

(作者單位:中國人民銀行宜春市中心支行)