基于木桶原理的公共政策過程分析

摘要:運用木桶原理分析公共政策過程，將公共政策構建過程中的五個階段:問題界定、方案制定、合法化、執行及效果評估比作木桶桶板，將公共政策中的民主性比作木桶的桶箍，將科學理論方法和正確價值取向比作木桶的桶底。通過采取一定措施，確保公共政策的效果和目標最大化。

關鍵詞:公共政策;公共政策過程;木桶原理

中圖分類號:D63文獻標志碼:A文章編號:1673-291X(2010)13-0200-02

一、公共政策內涵及其過程階段

對于“公共政策”(Public Policy)的具體含義，國內外學術界沒有一致的定論。結合國內外學者S.泰勒 [1]、陳慶云 [2] 等人的研究，筆者認為，公共政策的內涵本質是對公共利益進行整合的集中反映，在形成過程中，實際上是各利益群體把自身的利益要求置之到政策制定系統中，由政策主體依據自身的利益的需求，對利益關系進行調整的過程。

公共政策分析的產生為解決現實社會問題提供了一個新的視角平臺，幫助決策者改進公共政策的質量。正如美國學者斯圖亞特·S.那格爾 [3] 所言，“政策分析是在公共政策領域創造和應用知識的復雜的社會過程”，公共政策分析是要經過多個過程，反復推敲、篩選而得出優化方案。結合國內外著名學者斯托基(Stokey，E.)、澤柯豪塞(Zeckhauser，R.) [4]，魏墨(Weimer，D.L.)、維寧(Vining，A.R.) [5]，奎德(Quade，E.S.)[6]，帕頓(Patton，C.V.)、沙維奇(Sawicki，D.S.) [7]，鄧恩(Dunn，W.N.) [8]，陳振明 [9] 等人對公共政策分析過程的研究成果，筆者認為，公共政策過程分為:政策問題界定、政策方案制定、政策合法化、政策執行、政策效果評估。

二、公共政策過程中的木桶原理

木桶原理是指木桶的價值在于盛水量的多少，但決定木桶盛水量多少的關鍵因素不是最長的木板，而是最短的。隨著木桶原理在現實中的發展，學者專家從不同研究領域給予最初木桶原理以新的演變。筆者將結合木桶原理及其演變理論，進一步分析公共政策過程中存在的問題及解決途徑。模型(如下圖所示):

筆者將公共政策構建的五個過程比作木桶的木板;公共政策中的民主參與比作桶箍;科學的理論方法和正確的價值取向比作桶底。下面將從不同角度，闡述中國公共政策過程中的現狀問題，進而提出最大化木桶儲水量的建議。

公共政策過程中的木桶原理模型圖

1.桶底的支撐程度。沒有堅實的桶底，任何木桶的“績效”只能是“一場空”。公共政策的實踐是建立在科學理論和正確價值取向的基礎之上，只有這樣才能規范性地發展政策科學和指導政策實踐活動。在這方面，中國公共政策過程中存在以下問題:(1)缺乏有效的技術手段。中國公共政策起步較晚，加之重視不夠，致使在公共政策分析的方法和理論方面表現滯后。具體表現 [10] 在:對公共政策定性分析多、定量分析少;總結分析多、預測研究少;公共政策分析跨學科、綜合性的研究少;缺乏公共政策分析領域統一的方法論基礎等。(2)公共政策價值取向發生偏移。公共政策以全體社會利益最大化為基本準則的。然而現實生活中，公共政策在制定和執行中或多或少地偏離了準則，出現尋租情況。如在建筑行業，由于眾多政府公共項目中暗箱操作的存在，導致投標異化，進而出現豆腐渣工程。

2.桶板長度及緊密程度。如果某塊板桶板較其他短，或之間縫隙過大，木桶的水就會流出，盛水量就會降低甚至全部流失。成功制定一項公共政策，五個步驟缺一不可，且都必須嚴謹進行，否則會“牽一發而動全身”，全盤皆輸。

當前，中國公共政策過程中的“五塊桶板”存在一定的問題，如:地方政府在公共政策問題界定環節中，錯誤解讀問題實質，草率定位引發問題的原因并提出方案，浪費了大量的人力物力財力，即管理學中定位的“第三類錯誤”(Type Ⅲ Error);沒有多種有效的備選方案進行分析比較，容易產生“一錘定音”、“領導拍板”的做法，嚴重影響了政策的質量，執行的可能是“低效”的策略;政策合法化是決策民主化、科學化的具體體現，主要包括內容合法化和程序合法化，但當前在政策制定過程中存在不規范、不透明、不科學等現象，導致內容上也會出現問題;政策評估是公共政策運行的重要階段，但由于中國公共政策評估剛剛起步，還不規范、不完善，且受到較多人為因素的影響，問題重重，如評估者缺乏對政策評估的科學認識和認真態度，評估標準以價值判斷為主，缺乏獨立的政策評估組織以及公眾未能廣泛參與政策評估等。

除以上問題外，公共政策構建過程中存在的關鍵“短板”是公共政策執行過程中出現的“異化”現象，主要表現為:執行過程中公共政策異化和執行過程中方式的異化，如“上有政策，下有對策”、“曲解政策，為我所用”、“暴力執行”、“機械執行”等問題，嚴重的影響到了公共政策執行的效果，使得原本科學合理的政策執行到最后變成“空皮囊”。

3.木桶桶箍的約束力度。桶箍的作用是將桶板緊緊束縛在一起，形成強有力的合力，從而能夠保證桶板不至于散架。中國許多地方政府在制定一項公共政策的時候，認為政策是政府的“職責”，跟大眾沒關系，導致政策缺乏民主性，這也就使政策結果脫離公共利益成為必然。如海南省某縣面臨的耗巨資改道還是砍伐紅樹林，引起社會各界的關注，如果在政策分析制定的初期，能夠充分的調查民意、征求意見，就不會出現“左右為難”的局面。

公共政策民主化，是為了讓政策分析者能廣泛吸納和積極思考公民的觀點。這既可使分析者掌握更全面、更真實的情況，又可以使得改良后的政策有廣泛的群眾基礎。民主參與的實質體現了以人為本、公共利益至上的價值理念。從理論和實踐來看，在民主參與機制的作用下，桶板之間有機地連接在一起，可以有效地解決政策問題，這樣制定出來的政策的執行效果是比較好的。

三、完善公共政策過程，最大化“儲水量”

1.樹立正確價值觀，學習先進分析方法。發達國家公共政策的成功實踐表明，先進的理論方法和工具的運用，是公共政策過程順利進行的科學保障。在大膽地、有選擇性地引進、借鑒國外的相關理論及研究思路的同時，要充分發掘和利用自身豐富的政策資源，結合中國現實政策問題，建立適合中國公共政策實踐的基礎理論體系。

政府所制定的政策價值取向，為社會不同群體的實踐活動提供了行動導向，離開了導向，也就失去了政策存在的意義 [11] 。這就要求我們加強公共政策分析的基礎理論研究，樹立起以科學發展觀為核心的價值取向，轉變政府職能及工作作風，克服主觀主義、形式主義和官僚主義，加大對政府“尋租”現象的制止和監督預防。堅持走群眾路線，切實傾聽人民群眾的呼聲，堅持立黨為公、執政為民的價值取向。

2.加強政策執行監控，完善責任追究制度。公共政策的制定是為了解決社會公共問題，代表廣大公民的利益。因此，廣大公民有權對公共政策進行監督、問責，當政策出現偏差或執行不當時，就必須進行責任追究。這就要求在政策執行過程中，將執行主體的責任明晰化、公示化，促使執行主體認真完成本職任務，而且在問題出現時能夠有針對性地進行責任追究。最根本的衡量標準是廣大群眾的利益，正如庫珀 [12] 所說，“所有的公共行政人員的行為都要以是否符合公眾的利益為標準來衡量是否是負責任的行為”。

3.提升政策民主參與度，強化政策公正、公開性。公共政策主體應該鼓勵、歡迎廣大人民群眾在公共政策全過程的政治參與，充分尊重他們的民主權利，以咨詢、聽證、政務公開等形式聽取他們的建議和意見，對于公共政策對象的合理化建議和意見，應及時采納，并能及時調整自己的政策行為[13]。同時還要建立公眾溝通機構，向廣大人民群眾公開實情，使其獲得及時、真實的信息，從而能夠減少政策失誤，得到群眾的理解或支持，保障政策的順利實施，也能更好地體現出“以人為本”的原則。“水能載舟，亦能覆舟”，公共政策主體務必加強“桶箍”的建設，確保每個環節都得到公眾認可，充分體現民主性，形成強大的向心力，保障政策的可行性及政策的成功實施。

參考文獻:

[1]Sandra Taylor， Fazal Rizvi， Bob Lingard and Miriam Henry.Education Policy and the Policy of Change[M].Routledge，London and

New York，1997:25-28.

[2]陳慶云.公共政策分析[M].北京:中國經濟出版社，1996:17-18.

[3]斯圖亞特·S.那格爾.政策研究百科全書[M].北京:科學技術文獻出版社，1990.

[4]Stokey E， Zeckhauser R.A Primer for Policy Analysis[M].New York: Norton Publishing，1978:7.

[5]Weimer D L，Vining A R.Policy Analysis: Concepts and Practice[M].Englewood Cliffs: Prentice Hall Publishing，1989:183.

[6]丁煌.奎德政策分析理論述評[J].國際技術經濟研究，1998，(5):51-60.

[7]卡爾·帕頓，大衛·沙維奇.政策分析和規劃的初步方法[M].孫蘭芝，等，譯.北京:華夏出版社，2001:43-53.

[8]威廉·N.鄧恩.公共政策分析導論[M].謝明，等，譯.北京:中國人民大學出版社，2002:92-94

[9]陳振明.政策分析的基本步驟[J].福建行政學院學報，1998，(1):14.

[10]唐兵.中國現階段公共政策分析存在的問題與對策[J].天水行政學院學報，2007，(5):11-14.

[11]陳慶云.公共政策分析[M].北京:中國經濟出版社，2000.

[12]庫珀.行政倫理學:實現行政責任的途徑[M].北京:中國人民大學出版社，2001.

[13]寧國良.公共政策文化分析公共政策分析的一個重要向度[J].西安政治學院學報，2003，(5):78-80.[責任編輯 王曉艷]